LA CORTE DEI CONTI NEL NOSTRO ORDINAMENTO.FUNZIONI E CRITICITA' DI UN ORGANO COMPLESSO
ATTI DEL CONVEGNO
1) CONS. VALERIA FRANCHI - Magistrato della sezione del Controllo della Corte dei Conti per le Marche
Le funzioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti nei confronti delle amministrazioni pubbliche
Le funzioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti nei confronti delle amministrazioni pubbliche
Sommario: 1. Premessa; 2. Evoluzione del ruolo della Corte dei conti; 3. Le Sezioni regionali di controllo; 4. Il d.l. 174/2012 convertito in Legge 213/2012 ed il rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti territoriali; 4.1. I controlli sulle Regioni. In particolare il giudizio di parificazione del rendiconto regionale; 5. La funzione consultiva. La nomofilachia della Sezione delle Autonomie e delle Sezioni Riunite; 6. I controlli della Corte dei conti sulla finanza locale e regionale nella giurisprudenza della Corte costituzionale.
1. Premessa
La Corte dei conti fu istituita agli albori dello Stato unitario – legge 14 agosto 1862 n. 800 – perché vigilasse sulle amministrazioni dello Stato così da prevenire ed impedire sperperi e cattive gestioni.
In questa funzione assunse la veste di una magistratura coerentemente alle indicazioni di Camillo Benso Conte di Cavour, Ministro delle Finanze che nella Relazione al progetto di legge istitutivo della Corte dei conti rilevava la “assoluta necessità di concentrare il controllo preventivo e successivo in un magistrato inamovibile”.
Le linee fondamentali del suo ordinamento sono state fissate nel testo unico approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 c.d. Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti che tratteggia un sistema di competenze e funzioni, di fatto, recepito dalla Costituzione repubblicana che intesta alla Corte dei conti una duplicità di funzioni, di controllo e giurisdizionali, che rappresentano il tratto caratterizzante della magistratura contabile.
Rilevano, in questa prospettiva, l’art. 100 secondo comma Cost. che inserisce la Corte dei conti tra gli organi di garanzia della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa e di tutela degli equilibri di finanza pubblica nonché l’art. 103 secondo comma Cost. che la contempla tra gli organi giurisdizionali assegnandole giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica.
Una doppia investitura, dunque, che concorre a connotare la centralità del ruolo di garanzia della corretta gestione delle pubbliche risorse della Corte dei conti che, nell’esercizio delle funzioni di controllo, è organo neutrale, autonomo e indipendente sia rispetto al Governo che al Parlamento, e nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, fa parte a tutti gli effetti dell’ordine giudiziario.
2. Evoluzione del ruolo della Corte dei conti
Ciò posto in ordine ai principi di struttura deve, tuttavia, rilevarsi come la Corte dei conti sia stata interessata da profondi mutamenti che ne hanno ridefinito le competenze, sia in materia di controllo che di giurisdizione, e che si sono resi necessari per modellare e conciliare l’impianto originario con fenomeni nuovi rispetto al momento della nascita dell’Istituzione di controllo contabile e della redazione della Costituzione repubblicana.
Per ciò che attiene, in particolare, alle funzioni di controllo, direttrici fondamentali di tale percorso evolutivo sono stati il processo di integrazione comunitaria nonché la progressiva ridefinizione della forma di Stato in senso federale (a partire dalle riforme c.d. a costituzione invariata sino ad arrivare alla riforma del Titolo V della Costituzione che consacra il principio di equiordinazione di Stato/Regioni ed enti territoriali).
Il tutto nell’ambito di una più complessiva riorganizzazione della amministrazione pubblica che, concretandosi nel passaggio da una
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amministrazione c.d. per atti ad una amministrazione c.d. per obiettivi, ha altresì, comportato una profonda rivisitazione del sistema dei controlli.
Sotto tale profilo giova, invero, evidenziare come naturale corollario del superamento dei controlli di legittimità e dell’introduzione di nuove forme di controllo mutuati dall’esperienza delle scienze aziendalistiche, sia stata la valorizzazione del sistema dei controlli interni (cfr. dlgs 286/99) quale strumento di autocorrezione rispetto al quale i controlli esterni, ad opera di un’autorità terza, assumono una funzione essenzialmente collaborativa ed ausiliaria.
Figlia di tale rinnovato contesto ordinamentale è la legge 20/94 che, con specifico riguardo alla funzione di controllo, ridisegna all’art. 3 il tradizionale assetto delle competenze della magistratura contabile, da un lato, circoscrivendo il novero degli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità e, dall’altro, introducendo il controllo sulla gestione quale controllo da svolgersi con riferimento, non già a parametri di stretta legalità (che assumono valenza centrale nel controllo di legittimità inteso come giudizio di conformità/non conformità), ma ai risultati effettivamente raggiunti in riferimento agli obiettivi programmati nelle leggi o nel bilancio.
Più di recente ulteriore impulso alle funzioni di controllo è stato conferito dal recepimento nella nostra Carta costituzionale, anche in attuazione di precisi obblighi di derivazione comunitaria, del principio di pareggio di bilancio cui ha fatto seguito la novella degli artt. 81, 97, 117 e 119 della Carta fondamentale nonché la correlata legge 243/2012 (c.d. legge rinforzata per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio).
Da ultimo giova segnalare come il perimetro delle verifiche assegnate alla Corte dei conti sia stato ampliato dalla legge 30 ottobre 2014, n. 161 (c.d. legge europea) che all’art. 30, reso per dare attuazione alla direttiva 2011/85/UE ed al regolamento n. 473/2013, con una formulazione di ampio portata che investe l’intera realtà amministrativa, dispone che “la Corte dei conti, nell’ambito delle sue funzioni di controllo, verifica la rispondenza della normativa contabile ai dati di bilancio delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del d.lgs. 165/2001” e che la stessa “definisca le metodologie e le linee guida cui devono attenersi gli organismi di controllo interno e gli organi di revisione contabile delle pubbliche amministrazioni”.
Significativa, altresì, la previsione di cui al comma 3 che accorda alla Corte dei conti la facoltà di accedere alle banche di dati da esse costituite, o alimentate, nonché quella di cui al comma 4, che interviene a ricomporre l’annoso dibattito dottrinario e giurisprudenziale in ordine alla latitudine dei controlli sugli organismi di amministrazione c.d. indiretta riconoscendo, altresì, alla Corte dei conti la possibilità di chiedere dati economici e patrimoniali agli enti ed agli organismi dalle stesse partecipati a qualsiasi titolo onde valutare i riflessi sui conti delle pubbliche amministrazioni.
3. Le Sezioni Regionali di controllo
In questo processo di trasformazione va a collocarsi l’istituzione delle Sezioni Regionali di controllo che, per ciò che attiene al controllo sulla gestione finanziaria degli enti territoriali, non rappresentano una assoluta novità rinvenendo il loro antecedente nella Sezione Enti Locali di cui al d.l. 786/81 convertito in legge n. 51/82, norma la cui operatività fu fatta salva dalla menzionata legge 20/94.
Alla Sezione Enti locali competeva, in particolare, l’esame dei rendiconti dei comuni con popolazione superiore agli ottomila abitanti e di quelli con situazioni di disavanzo nonché delle province: dette verifiche esitavano in un referto annuale integrato da referti specifici – programmati dalla stessa Sezione – concernenti aspetti gestionali considerati meritevoli di approfondimento ed esaminati secondo i canoni del buon andamento (secondo un modello che in qualche modo preconizzava i controlli c.d. sulla sana gestione finanziaria).
Si trattava, tuttavia, di un controllo circoscritto e limitato, sia per ciò che riguarda la platea dei soggetti destinatari (Province, Comuni con popolazione superiore ad 8.000 abitanti, Comuni con disavanzo) sia per ciò che riguarda i documenti contabili oggetto di controllo (il solo rendiconto).
Il controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali acquista, invero, un significativo valore aggiunto, dapprima, con la Legge 131/03 (c.d. Legge La Loggia) – che ha, peraltro, riconosciuto positivamente le Sezioni regionali di controllo, medio tempore istituite per effetto del regolamento 16 giugno 2000, n.14/DEL/2000 – e, successivamente, con la Legge 266/2005 (Legge finanziaria 2006).
In particolare la Legge La Loggia – nata dall’esigenza di dare attuazione al nuovo assetto dei poteri locali derivante dalla riforma del Titolo V della Costituzione – ha attribuito alla Corte il compito di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni, in relazioni al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea e, in particolare, alle Sezioni Regionali il compito di valutare:
? il rispetto del perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma;
? la sana gestione finanziaria degli enti locali;
? il funzionamento dei controlli interni
Le previsioni della Legge 131/03 trovano necessario completamento nelle disposizioni della Legge Finanziaria 2006 (art. 1 commi 166 ss L. 266/05) che, coerentemente alle previsioni di cui all’art. 7 della Legge 131/03, detta norme sostanziali e procedurali in tema di controllo contabile della Corte.
Di rilievo, in particolare, i commi 166(1), 167(2) e 168 dell’articolo unico che tratteggiano un peculiare iter procedimentale nell’ambito del quale valenza centrale assume l’organo di revisione economico-finanziaria – al quale è assegnata una precipua funzione di impulso – ed il cui esito è rappresentato dalla c.d. pronuncia specifica3.
4. Il d.l. 174/2012 convertito in Legge 213/2012 ed il rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti territoriali.
Significativo il potenziamento impresso al descritto sistema dei controlli dal d.l. 174/2012, convertito in legge 213/2012, che nel ridefinire il sistema dei controlli interni degli enti locali – positivizzando, peraltro, peculiari forme di controllo (4) – ha, altresì, operato un rafforzamento di quelli esterni mediante l’introduzione di nuovi istituti e mediante l’implementazione di quelli esistenti, anche al fine di conferire una maggiore effettività agli stessi.
1) Il comma 166 dispone che “gli organi di revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto medesimo”.
2) Il successivo comma 167 prevede che “la Corte dei conti definisca unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione di cui al comma 166” fissando, altresì, il contenuto minimo della stessa che, in ogni caso, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dall’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’art. 119 ultimo comma della Costituzione e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione.
3) Il citato comma 168, peraltro abrogato per effetto della entrata in vigore del d.l.174/2012, prevedeva, invero, che “le Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni di cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno”.
4) Si segnala, in questa prospettiva, l’introduzione di controlli sugli equilibri di bilancio e sugli organismi partecipati.
Si segnala, a tal riguardo, la previsione di cui all’art. 148 bis del Testo unico degli enti locali che, pur evocando il tradizionale schema procedurale disciplinato dalla legge finanziaria 2006, introduce, a fronte dell’intervenuta abrogazione del citato comma 168, un’inedita declaratoria di accertamento, indubbiamente più incisiva della c.d. pronuncia specifica, prevendo, altresì, a completamento ed a garanzia della effettività della stessa, una fase di verifica circa l’idoneità dei provvedimenti correttivi adottati e la possibilità per la Sezione regionale di controllo di adottare provvedimenti inibitori(5).
Non può, peraltro, sottacersi come siffatta maggiore incisività abbia riproposto la querelle – mai sopita ma, in realtà, più sfumata nella vigenza del precedente assetto normativo6 – circa la giustiziabilità delle pronunce delle Sezioni regionali di controllo su cui, in difetto di espresse previsioni normative, sono intervenute a più riprese le Sezioni riunite in speciale composizione che, competenti ex lege a pronunciarsi su fattispecie specifiche.
5) La disposizione in esame prevede che “l’accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno comporta per gli enti interessati l’obbligo di adottare entro 60 gg dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità ed a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedimenti sono trasmessi alle Sezioni Regionali di controllo che li verificano nel termine di 30 gg dal ricevimento. Qualora l’Ente non provveda alla trasmissione dei suddetti provv.ti o la verifica delle SS.RR. dia esito negativo, è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.
6) Come noto, in stretta aderenza al carattere collaborativo del controllo svolto, il comma 168 prevedeva che le Sezioni regionali riferissero esclusivamente alle assemblee elettive in vista dell’adozione dei provvedimenti correttivi rimessi alla discrezionalità dell’ente (cfr. nota sub 3).
7) Si segnala, al riguardo, la competenza delle SS.RR. in speciale composizione a conoscere dei ricorsi in materia di piani di riequilibrio e sulla inclusione nell’elenco delle pubbliche amministrazioni stilato annualmente dall’Istat hanno progressivamente esteso, per via pretoria, l’ambito della propria cognizione valorizzando la disciplina dei giudizi c.d. ad istanza di parte di cui all’art. 58 del R.D 13 agosto 1933 n. 10388.
4.1. I controlli sulle Regioni. In particolare il giudizio di parificazione del rendiconto regionale.
Tra le novità recate dal d.l. 174/2012 particolare rilevanza assume il complesso dei controlli svolti sulla gestione finanziaria delle Regioni che fanno registrare un significativo ampliamento, anche in ragione della estensione alle amministrazioni in parola dell’ambito di applicazione di istituti, tradizionalmente modellati sulle caratteristiche della legislazione statale.
Così, in uno alla introduzione dei nuovi controlli sul bilancio preventivo e sui rendiconti dei gruppi consiliari9, si segnala la previsione, anche per le Regioni, di relazioni semestrali sulle c.d. leggi di spesa10 nonché dello specifico giudizio per la parificazione dei rendiconti delle Regioni.
Con riguardo a tale precipua forma di controllo l’art. 1, comma 5, del menzionato decreto, invero, testualmente recita: “Il rendiconto generale della regione è parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è allegata una relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità ed alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l’equilibrio
8) Per ragioni di economia espositiva non è possibile ripercorrere l’elaborazione delle Sezioni Riunite in speciale composizione: per una ricostruzione della problematica, tra le altre, si segnala la sentenza n. 6/2013/EL che rappresenta il leading case nell’economia dell’evoluzione successiva del bilancio e di migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente della giunta regionale ed al consiglio regionale”.
Come sottolineato11 la disposizione richiamata – che, peraltro, presenta carattere di novità per le sole Regioni a statuto ordinario, trattandosi di istituti già applicati nella maggior parte delle Regioni ad autonomia
9) L’art. 1, commi 9 e 10, del d.l. 10 ottobre 2012 n. 174, convertito con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 231 ha previsto l’approvazione di un rendiconto annuale di esercizio da parte di ciascun gruppo consiliare presso i Consigli regionali, strutturato secondo le linee guida deliberate dalla Conferenza per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano da recepire con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Il rendiconto deve evidenziare in apposite voci le risorse trasferite al Gruppo dal Consiglio Regionale, con indicazione del titolo del trasferimento, nonché le misure adottate per consentire la tracciabilità dei pagamenti effettuati. L’art. 1, comma 10, del d.l. 174/2012 ha esteso il controllo della Corte dei conti ai rendiconti annuali di esercizio dei Gruppi consiliari, ciascuno dei quali, approvato il rendiconto, lo invia al Presidente del Consiglio regionale che lo inoltra al Presidente della Regione per la trasmissione “entro sessanta giorni dalla chiusura dell’esercizio” alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. La Sezione è chiamata a pronunciarsi con apposita deliberazione entro trenta giorni dal ricevimento. In particolare la Sezione regionale qualora riscontri che il rendiconto di esercizio del Gruppo consiliare o la documentazione allegata non siano conformi alle prescrizioni normative ne dà comunicazione al Presidente della regione entro trenta giorni dal ricevimento del medesimo rendiconto fissando per la regolarizzazione un termine non superiore a trenta giorni. La norma prevede anche misure a carico dei Gruppi nel caso in cui non provvedano alla regolarizzazione entro il termine fissato giacché decadono per l’anno in corso dal diritto all’erogazione di risorse da parte del Consiglio regionale. La decadenza comporta l’ulteriore effetto della restituzione delle somme ricevute a carico del bilancio del Consiglio regionale e non rendicontate. Pari effetti conseguono alla mancata trasmissione del rendiconto entro il termine previsto dallo stesso comma 10 e nel caso in cui la Sezione regionale emetta una delibera di irregolarità del rendiconto.
10) Detta attività, assimilabile a quella svolta con cadenza quadrimestrale dalle Sezioni riunite per la legislazione di spesa dello Stato – a mente del disposto di cui all’art. 7, comma 6 della legge n. 362 del 1988, recepita ed integrata dall’art. 17 comma 9, della legge n. 196 del 2009 – si inscrive nell’ambito del controllo c.d. referente e mira, per un verso, ad “arricchire il patrimonio conoscitivo dei Consigli regionali su un tema ad elevato tasso di tecnicismo finanziario-contabile” e, per altro, a conferire “maggiore effettività al principio della copertura finanziaria sancito dal quarto comma dell’art. 81 della Costituzione alla stregua del quale ogni iniziativa legislativa regionale, per non compromettere la permanenza degli equilibri finanziari, deve indicare le risorse necessarie a sostenere i nuovi o maggiori oneri che essa comporti” (cfr. Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 9 differenziata, in forza delle rispettive norme statutarie – ben delinea i tratti caratterizzanti del giudizio in esame evidenziando gli aspetti contenutistici dell’attività di parifica, sotto il duplice profilo del raffronto del rendiconto con la documentazione di bilancio e con le scritture contabili dell’ente (tenute o controllate dalla Corte), la contestualizzazione della stessa attività con una relazione sul rendiconto12 e, da ultimo, richiamando le formalità della giurisdizione contenziosa in ragione delle quali è previsto l’intervento dell’ufficio del Pubblico Ministero, quale parte necessaria, portatrice degli interessi della comunità indifferenziata.
Sotto tale aspetto deve, peraltro, evidenziarsi come il ricorso formale al giudizio contenzioso – pur non mutando la natura sostanziale del procedimento ascrivibile alla funzione di controllo – fa si che, in detta sede, possano trovare ingresso questioni di legittimità costituzionale, la cui
10/SEZAUT/2013/INPR recante Prime linee di orientamento per le relazioni semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213). A tal fine l’art. 1, comma 2 del d.l 174/2012, come introdotto dalla legge di conversione, stabilisce che “Ogni sei mesi le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti trasmettono ai Consigli regionali una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri” mentre il successivo comma 8 statuisce che la relazione in questione deve essere trasmessa, altresì, “alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed al Ministero dell’economia e delle finanze per le determinazioni di competenza”.
11) Cfr. al riguardo Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR recante “Prime linee di orientamento per la parifica dei rendiconti delle Regioni di cui all’art. 1, comma 5, d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213”.
12) A tal riguardo va, peraltro, rilevato che la relazione annuale sulla gestione del bilancio della Regione costituisce un’attività consolidata nell’ambito dei controlli sulle autonomie regionale siccome svolta ai sensi dell’art. 3, commi 4-6, della legge 20/1994 e dell’art. 7, comma 7, della legge 131/2003: nondimeno i contenuti della stessa sono ora specificati dall’art. 1, comma 5, del d.l. 174/2012 la cui proposizione sarebbe altrimenti preclusa, e che siano rafforzati gli effetti della declaratoria suscettiva di assumere la forza e l’intangibilità del giudicato.
Nondimeno non può sottacersi come la trasposizione del giudizio di parificazione nell’ambito delle funzioni di controllo intestate alle Sezioni regionali abbia, in sede applicativa, dato luogo a diverse questioni interpretative su cui sono intervenute le Sezioni Riunite in sede di controllo e la Sezione delle Autonomie i cui dicta rappresentano un importante completamento della lacunosa e frammentaria, oltre che risalente, disciplina normativa.
Giova, in merito, richiamare la deliberazione n. 7/SSRRCO/2013/QMIG con la quale la Corte ha approfondito le problematiche afferenti alle “formalità della giurisdizione contenziosa” per gli aspetti relativi alle modalità del contraddittorio con gli enti controllati, ed al ruolo di garanzia riconosciuto dalla legge al rappresentante del pubblico ministero, nonché la deliberazione n. 14/SEZAUT/2014/INPR con la quale, prendendo le mosse dalle coordinate interpretative rese con la già citata deliberazione n. 9/2013, la Sezione delle Autonomie ha reso, ai sensi dell’art. 6, comma 4, d.l. 174/2012, e dunque con obbligo conformativo a carico delle Sezioni regionali, ulteriori indicazioni rispetto a plurimi profili di carattere procedurale.
Di particolare interesse, in questa ottica, le deduzioni svolte circa il rapporto tra Sezioni e Procure regionali laddove, nell’evidenziare come alle stesse competano autonomi ambiti, valutativi e decisionali, si rileva la necessità di una sinergia tra le Sezioni regionali e l’Organo requirente in “sintonia con i recenti provvedimenti normativi che hanno incrementato le fattispecie di intervento combinato delle funzioni di controllo e di quelle giurisdizionali, a tutela della finanza pubblica”13.
5. La funzione consultiva. La nomofilachia della Sezione delle
Autonomie e delle Sezioni Riunite.
Significativi elementi di novità sono stati introdotti dal d.l. 174/2012 sul
versante della funzione consultiva14 svolta dalle Sezioni regionale di controllo su questioni di contabilità pubblica rispetto alla quale è attribuita alla Sezione delle Autonomie una peculiare funzione di raccordo interpretativo in vista
dell’esatta ed uniforme attuazione della legge.
Dispone, invero, l’art. 6 comma 4 del citato decreto che “in presenza di
interpretazioni discordanti delle norme rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questione di massima di particolare rilevanza. La Sezione delle Autonomie emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni
regionali di controllo si conformano”.
La stessa norma provvede, peraltro, ad operare una corretta perimetrazione della funzione in esame rispetto a quella, parimenti nomofilattica, intestata alle Sezioni riunite in sede di controllo15 laddove si fa salva “l’applicazione dell’art. 17, comma 31, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nei casi riconosciuti dal Presidente della Corte dei conti di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica ovvero qualora si tratti di applicazione di norme che coinvolgono l’attività delle Sezioni centrali di controllo”.
13) Fermo il carattere eminentemente ausiliario e collaborativo delle funzioni di controllo intestate alle Sezioni regionali della Corte dei conti deve rilevarsi come i recenti provvedimenti normativi, a partire dal d.lgs. 149/2011 (c.d. decreto premi e sanzioni), abbiano previsto momenti di interferenza e di raccordo tra le funzioni giurisdizionali e quelle di controllo atteso che le risultanze delle verifiche svolte in tale sede costituiscono l’innesco per l’accertamento di peculiari forme di responsabilità (cfr. art. 148 Tuel e la prevista ipotesi di responsabilità, ricondotta al novero di quella sanzionatoria, per il caso di mancanza o di inadeguatezza del sistema dei controlli interni).
Trattasi, all’evidenza, di funzioni afferenti ad ambiti distinti nondimeno accomunate dal pregnante obbligo conformativo posto a carico delle Sezioni regionali di controllo.
La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo è disciplinata dall’art. 7, comma 8, della legge 131 del 2003 che, nell’ambito di una più complessiva rivisitazione delle tradizionali funzioni di controllo, ha altresì previsto che le regioni, le province, i comuni e le città metropolitane possano chiedere alle Sezioni regionali di controllo pareri in materia di contabilità pubblica. Attesa l’ampia e generica formulazione della norma attributiva della funzione in parola, la Sezione delle Autonomie è, a più riprese, intervenuta per dettare indirizzi e criteri per il corretto esercizio dell’attività in parola. Con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 sono stati, in particolare, previsti stringenti requisiti – di natura soggettiva ed oggettiva - ai fini della ammissibilità delle richieste di parere. Sotto il primo profilo è stato rilevato come, attesa la natura speciale della funzione consultiva rispetto alle ordinarie competenze della Corte, la legittimazione a richiedere pareri sia circoscritta ai soli Enti previsti dalla legge n. 131 del 2003 e come la richiesta – da inoltrarsi per il tramite del Consiglio delle Autonomie locali – debba promanare dall’Organo rappresentativo dell’Ente (Presidente della Giunte regionale, Presidente della Provincia, Sindaco). Per ciò che attiene l’ambito oggettivo della funzione consultiva – con il citato atto di indirizzo del 27 aprile 2004 nonché con la successiva deliberazione n. 5/2006 – la Sezione delle Autonomie ha precisato che è ascrivibile al novero della contabilità pubblica, evocata dalla legge 131/2003, “la attività che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli”. Nella medesima prospettiva, ed a completamento del percorso ricostruttivo della Sezione delle Autonomie, le Sezioni Riunite con la deliberazione n. 54/2010 hanno, altresì, precisato che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, ed in grado di ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. Del pari sotto il profilo oggettivo è stato, altresì, evidenziato come le richieste di parere debbano essere formulate in termini generali ed astratti e debbano, conseguentemente, considerarsi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici tali da determinare un’ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, dunque, una compartecipazione all’amministrazione attiva incompatibile con la posizione di terzietà e di indipendenza della Corte quale organo magistratuale.
15) Rileva, a tal riguardo, la previsione di cui all’art. 17, commi 31 e ss, del d.l. 1 luglio 2009 n. 78, convertito con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 a mente del quale ai contrasti ermeneutici atteso che la funzione in esame può essere attivata anche al fine di prevenirli.
Di qui un significativo potenziamento della funzione di ausilio in favore degli enti locali per la corretta gestione e per l’individuazione delle più efficaci forme dell’azione amministrativa nel pieno rispetto dei principi contabili e della c.d. legalità finanziaria.
6. I controlli della Corte dei conti sulla finanza locale e regionale nella giurisprudenza della Corte costituzionale.
A conclusione di tale sommario excursus non appare superfluo evidenziare come, a fronte delle profonde rivisitazioni intervenute nel sistema dei controlli esterni intestati alla Corte dei conti, come sin qui tratteggiato, la Corte costituzionale abbia costantemente rilevato la compatibilità dello stesso con i principi autonomistici, pur significativamente potenziati dalla modifica del Titolo V della seconda parte della nostra Carta fondamentale.
Il predetto percorso interpretativo è contrassegnato da numerose pronunce, significativamente compendiate nella recente sentenza n. 60/2013, con le quali la Corte costituzionale ha, in maniera univoca, evidenziato la centralità del ruolo della Corte dei conti quale “garante imparziale della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienze e dell’economicità e dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico” che inteso, peraltro, nell’accezione di settore pubblico allargato è stato progressivamente esteso sino a ricomprendere anche le Regioni e le Province dotate di autonomie differenziata.
fine di garantire la coerenza nell’unitaria attività svolta dalla Corte dei conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale, il Presidente della Corte medesima può disporre che le sezioni riunite adottino pronunce di orientamento generale sulle questioni risolte in maniera difforme dalle sezioni regionali di controllo nonché sui casi che presentano una questione di massima di particolare rilevanza. Tutte le Sezioni regionali di controllo si conformano alle pronunce di orientamento generale adottate dalle Sezioni Riunite”.
Così a partire dalla sentenza n. 29/95 con la quale è stato riconosciuto alla Corte dei conti il ruolo di organo indipendente al servizio, non dello Stato-persona, ma dello Stato-comunità, il Giudice delle leggi ha rilevato come i controlli svolti dalla Corte dei conti siano “finalizzati ad assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea” (cfr. sentenze n. 198/2012, n.37/2011, n. 179/2007; n. 267/2006).
In particolare ha chiarito come detti controlli si collochino nell’ambito materiale del coordinamento della finanza pubblica, in riferimento agli artt. 97, primo comma, 28, 81 e 119 Cost., che la Corte dei conti contribuisce ad assicurare e come, pertanto, si pongano in una prospettiva non più statica – come il tradizionale controllo di legalità/regolarità – ma dinamica in grado di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo all’adozione di effettive misure correttive funzionali a garantire il rispetto complessivo degli equilibri di bilancio (cfr. sentenze citate).
Di qui le peculiarità del sistema dei controlli intestati alla Corte dei conti, la sua compatibilità con i principi autonomistici e la coesistenza con altre forme di controllo spettanti agli enti territoriali.
2) AVV. GESI DIGNANI - Avvocato Cassazionista del Foro di Ancona
La fase istruttoria nell'accertamento della responsabilità amministrativo-contabile: compiti e poteri della Procura
Le lunghe leggi sono calamità pubbliche.
Louis Antoine de Saint-Just
Frammenti sulle istituzioni repubblicane, 1793/94
IL PROCURATORE CONTABILE
E’ nozione di diritto comune che per la tutela dei diritti che l’ordinamento ritiene di dover sottrarre alla disponibilità dei titolari, in relazione all’interesse di natura pubblica, è prevista la figura del Pubblico Ministero, ed ove l’interesse pubblico abbia un massimo grado di intensità è attribuito, nei termini che si vedranno, al P.M un potere autonomo di agire.
Al riguardo, ci basta richiamare i principi affermati dalla giurisprudenza secondo cui il Procuratore generale è parte a difesa (garanzia) dell’ordinamento nel quale si ricompongono gli interessi dell’erario globalmente inteso e le sue attribuzioni sono rivolte alla tutela imparziale della buona gestione e non possono essere configurabili contrasti di interesse tra azione del P.M. ed enti perché questi agisce nell’interesse obiettivo della legge, tant’è che, trattandosi di materia non disponibile, egli non può rinunciare all’azione.
L’azione del P.M. contabile è stata, infatti, definita obbligatoria e irretrattabile, ciò in quanto l’azione del Procuratore della Corte dei conti non è rinunciabile perché verte su materia indisponibile, attesa la natura pubblicistica del rapporto da cui scaturisce la responsabilità per danni arrecati all’erario .
I suddetti caratteri, connessi al riconoscimento del potere autonomo di azione, sono a fondamento dell’indirizzo giurisprudenziale di esclusività dell’esercizio dell’azione di responsabilità.
Il pubblico ministero contabile esercita l’azione di responsabilità che, finalizzata al risarcimento del danno sopportato dall’erario, inteso nella sua eccezione più lata, ha contenuto patrimoniale, e per cui, seppure il pubblico ministero contabile agisce nell’interesse dell’ordinamento, ad esso è direttamente affidata la tutela della gestione della finanza pubblica in generale e della pubblica amministrazione danneggiata in particolare.
Cioè, fa capo al pubblico ministero contabile anche la tutela degli interessi patrimoniali dell’amministrazione danneggiata per cui il titolare del diritto – amministrazione danneggiata – è stato privato dal legislatore della competenza ad esercitare la corrispondente azione risarcitoria.
Inoltre, vengono poste a carico dell’amministrazione precise limitazioni, ove essa intenda partecipare al relativo processo (è ammesso il solo intervento adesivo all’azione del Procuratore), in quanto non esiste alcun interesse dell’ente nella difesa del pubblico erario, rappresentato soltanto dal Procuratore in funzione di pubblico ministero.
Del resto, ha correttamente riconosciuto la giurisprudenza che, dalla autonomia dell’azione della Procura rispetto alle determinazioni dell’amministrazione danneggiata, discende la possibilità che l’azione sia esercitata anche se la stessa amministrazione non lo chieda o neghi la sussistenza del danno.
Da ciò deriva che il Procuratore, nel proporre l’azione di responsabilità, esercita un potere di natura sostanziale, in quanto, essendo preclusa all’amministrazione titolare del diritto l’iniziativa processuale, persegue la realizzazione della pretesa risarcitoria come unico soggetto abilitato ad esprimere la volontà autonoma di adire il giudice per conseguire tale realizzazione.
Il P.M. contabile è quindi, organo neutrale e indipendente, soggetto al principio di legalità, al quale è demandata, come attore che agisce nell’interesse dell’ordinamento, la ricerca delle prove a carico ed a discarico, e che si muove in un contesto caratterizzato dal difetto di tipizzazione degli illeciti amministrativi e dall’assenza di una puntuale disciplina dell’attività istruttoria e di adeguata definizione delle regole del processo.
In merito a quest’ultima tematica si deve continuare ad insistere (e la richiesta perviene dall’Avvocatura, nonché dalla stessa Magistratura contabile) sulla non più procrastinabile necessità dell’adozione di un regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti che tenga nel debito conto la specificità di quelli che si celebrano sia in primo grado presso le Sedi regionali sia in grado di appello, non potendosi ignorare che l’attuale ordinamento è la risultante di una stratificazione di norme succedutesi nel tempo senza un’adeguata ponderazione delle conseguenze derivanti dall’introduzione nel nostro giudizio di disposizioni dettate dal legislatore per altre tipologie di giudizi, il tutto in carenza di una univoca individuazione delle norme del vigente codice di rito che debbono o possono essere applicate anche nel giudizio avanti alla Corte dei conti.
Diversamente da quella del pubblico ministero penale – come vedremo in seguito – l’attività istruttoria del Procuratore contabile è sottratta alla verifica di un diverso organo di natura giurisdizionale.
IL P.M. CONTABILE, IL P.M. CIVILE, IL P.M. PENALE.
Non è equiparabile il pubblico ministero contabile a quello penale o civile, in quanto, se è vero che anche il pubblico ministero contabile fa parte dell’Ufficio del pubblico ministero inteso unitariamente, è la differenza di interessi tutelati e il tipo di azione esercitata che ne diversificano nettamente la posizione.
Le norme dell’ordinamento giudiziario, relative alle attribuzioni e al ruolo del pubblico ministero civile, invero, non rientrano nell’ambito di applicazione del rinvio di cui all’art. 26 del r.d. 13 agosto 1933 n. 1038, strettamente limitato al codice di procedura civile per la funzione di integrazione e per il carattere speciale, che vanno riconosciuti a tale rinvio; recita detto articolo: “Nei procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento.”.
Sebbene sussista una particolarità: nei procedimenti contabili ad istanza di parte, cioè quelli relativi ai rapporti tra Tesorieri ed Enti che prevedono l’intervento del Procuratore nel superiore interesse dell’ordinamento, ed ugualmente nei procedimenti civili di volontaria giurisdizione che vedono la figura del Procuratore quale interveniente e non parte delle cause in cui egli ravvisa un pubblico interesse a norma dell’art. 70 c.p.c.
Il P.M. contabile tantomeno può essere equiparato a quello penale.
Il magistrato requirente che eserciti l’azione penale per un reato che abbia cagionato danno all’erario ha l’obbligo di informare il Procuratore della Corte dei conti competente per territorio.
L’azione contabile del P.M. presso la Corte dei conti è obbligatoria ed esclusiva alla stessa stregua dell’azione penale del p.m. ordinario.
Tuttavia, i fondamenti dell’una e dell’altra azione, pur potendo coincidere nel concreto, sotto il profilo logico presentano una notevole differenza.
Il diritto penale sostanziale è notoriamente costruito sul principio di tassatività e tipicità dei reati, di talchè, intanto, è possibile configurare un reato in quanto il bene giuridico tutelato dalla fattispecie penale è espressamente indicato dalla legge.
Diversamente, il fulcro dell’azione contabile è dato dal concetto di danno erariale che non è costituito da un numero chiuso di previsioni normative: la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha definito il danno erariale come l’esborso indebitamente sostenuto dallo Stato o dagli enti pubblici o il mancato introito.
La definizione è così ampia da sfociare nell’atipicità!
D’altro canto, l’esame della giurisprudenza contabile oltre che della Cassazione, illustra quanto ampia sia l’area di tutela del danno erariale che comprende non solo le fattispecie criminose, ma anche le condotte colpose che, comunque, producano un danno all’erario dello Stato.
Per il P.M. penale si parla di notitia criminis, per il P.M. contabile di notitia damni.
Ma l’elemento distintivo in assoluto è il seguente: il P.M. contabile ha il potere dell’archiviazione diretta che non ha quello penale (art. 408 c.p.p. “il pubblico ministero, se la notizia di reato è infondata, presenta al giudice richiesta di archiviazione…”).
Il potere di archiviazione del P.M. contabile trova il fondamento sul fatto che è assente un giudice preposto al controllo delle indagini e, comunque, è assente un giudice che possa verificare se la causa può essere validamente coltivata.
MEZZI DI TUTELA DEL CREDITO ERARIALE.
L’art. 26 del R.D. n. 1038/1933 così recita: “Nei procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento (1).
(1) Per l'interpretazione autentica del presente articolo vedi l'articolo 1, comma 174, della legge 23 dicembre 2005, n. 266.”.
E tale ultimo articolo così dispone: “ Al fine di realizzare una piu' efficace tutela dei crediti erariali, l'articolo 26 del regolamento di procedura di cui al regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, si interpreta nel senso che il procuratore regionale della Corte dei conti dispone di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile.”.
E, dunque, si parla di: azione surrogatoria, azione revocatoria e sequestro conservativo.
Il provvedimento di sequestro conservativo, ante causam o in corso di causa, costituisce la principale misura cautelare utilizzabile ed utilizzata nella prassi giudiziaria dal P.M. contabile, sebbene esso non sia l’unico strumento impiegabile per conservare le ragioni di credito erariali.
Il sequestro conservativo è specificamente disciplinato nell’ordinamento contabile:
- dapprima dall’articolo 48 del regio decreto n. 1038 del 1933 (“Il sequestro conservativo, di cui agli articoli 924 e seguenti del codice di procedura civile [c.p.c. allora vigente, ora art. 671], è, su domanda del procuratore generale, concesso dal presidente della Sezione mediante decreto, nel quale viene fissato anche il termine per il giudizio di convalida”)
- quindi, dall’articolo 5, commi 2, 3, 4 e 5, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453 (convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19), con peculiare procedura assoggettata anche al vaglio della Corte costituzionale (rif.: sentenza 17 luglio 1998, n. 272).
Si riporta, ad ogni buon fine, l’articolo 5 precitato:
ARTICOLO N.5
Giudizi di responsabilità.
1. Prima di emettere l'atto di citazione in giudizio, il procuratore regionale invita il presunto responsabile del danno a depositare, entro un termine non inferiore a trenta giorni dalla notifica della comunicazione dell'invito, le proprie deduzioni ed eventuali documenti. Nello stesso termine il presunto responsabile può chiedere di essere sentito personalmente. Il procuratore regionale emette l'atto di citazione in giudizio entro 120 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni da parte del presunto responsabile del danno. Eventuali proroghe di quest'ultimo termine sono autorizzate dalla sezione giurisdizionale competente, nella camera di consiglio a tal fine convocata; la mancata autorizzazione obbliga il procuratore ad emettere l'atto di citazione ovvero a disporre l'archiviazione entro i successivi 45 giorni (1).
2. Quando ne ricorrano le condizioni, anche contestualmente all'invito di cui al comma 1, il procuratore regionale può chiedere, al presidente della sezione competente a conoscere del merito del giudizio, il sequestro conservativo di beni mobili e immobili del convenuto, comprese somme e cose allo stesso dovute, nei limiti di legge.
3. Sulla domanda il presidente della sezione giurisdizionale regionale provvede con decreto motivato e procede contestualmente a:
a ) fissare l'udienza di comparizione delle parti innanzi al giudice designato, entro un termine non superiore a quarantacinque giorni;
b ) assegnare al procuratore regionale un termine perentorio non superiore a trenta giorni per la notificazione della domanda e del decreto.
4. All'udienza di cui alla lettera a ) del comma 3, il giudice, con ordinanza, conferma, modifica o revoca i provvedimenti emanati con il decreto. Nel caso in cui la notificazione debba effettuarsi all'estero, i termini di cui al comma 3 sono quadruplicati.
5. Con l'ordinanza di accoglimento, ove la domanda sia stata proposta prima dell'inizio della causa di merito, viene fissato un termine non superiore a sessanta giorni per il deposito, presso la segreteria della sezione giurisdizionale regionale, dell'atto di citazione per il correlativo giudizio di merito. Il termine decorre dalla data di comunicazione del provvedimento all'ufficio del procuratore regionale.
6. Ferme restando le disposizioni di cui al comma 4 dell'art. 2, il procuratore regionale, nelle istruttorie di sua competenza, può disporre:
a ) l'esibizione di documenti, nonchè ispezioni ed accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a carico dei bilanci pubblici;
b ) il sequestro dei documenti [, nelle forme previste dal codice di procedura civile] (2);
c ) audizioni personali;
d ) perizie e consulenze.
[7. Per il pagamento delle parcelle dovute ai consulenti tecnici si applica la procedura prevista dalla normativa vigente in materia di spese di giustizia. ] (3)
8. Il limite di somma di cui all' articolo 55 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 , e all' articolo 49 del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038 , e' elevato ad euro 5.000 e può essere aggiornato, in relazione alle variazioni dell'indice ISTAT sul costo della vita, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente della Corte dei conti (4).
(1) Comma modificato dall’articolo unico della legge 14 gennaio 1994, n. 19, in sede di conversione e successivamente sostituito dall’articolo 1, comma 3-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543.
(2) Lettera modificata dall’articolo unico della legge 14 gennaio 1994, n. 19, in sede di conversione.
(3) Comma abrogato dall’articolo 299, comma 1, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
(4) Comam sostituito dall'articolo 10-bis, comma 9, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203.
Nell’ottica di evitare la dispersione dei beni da parte del soggetto ritenuto responsabile in sede giurisdizionale contabile, il legislatore ha riconosciuto recentemente al P.M. contabile il potere di esperire l’azione revocatoria ordinaria ex art. 2901 del codice civile “Il creditore, anche se il credito è soggetto a condizione o a termine, può domandare che siano dichiarati inefficaci nei suoi confronti gli atti di disposizione del patrimonio coi quali il debitore rechi pregiudizio alle sue ragioni, quando concorrono le seguenti condizioni….”.
A fine esemplificativo, giova a tal fine citare l’ordinanza n. 7/15/R della Corte dei conti sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna, emessa a seguito di un giudizio instaurato con ricorso per convalida del decreto di sequestro conservativo ante causam.
Il tale ordinanza si legge che “sono state prospettate esigenze di cautela patrimoniale, osservandosi come dai fatti accertati e dalla prova documentale acquisita emerga la sussistenza sia del fumus boni iuris, in considerazione “non solo della protrazione temporale della condotta, ma anche della rilevante entità finanziaria dei compensi gravati dall’obbligo risarcitorio”, sia del periculum in mora, assumendo particolare rilievo “il rischio – anche potenziale e da valutare in astratto – di modifiche “in peius” del patrimonio del debitore per atti dispositivi indotti dall’esercizio dell’azione di danno”- omissis - ”.
L’articolo 1, comma 174 della L. 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), sopra citato, chiarisce che il Procuratore regionale della Corte dei conti dispone dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale previsti dagli articoli da 2900 a 2906 del codice civile.
Ma attenzione, non solo, quindi dell’azione revocatoria ex articoli 2901 e 2902, ma altresì dell’azione surrogatoria ex articolo 2900 del codice civile: “Il creditore, per assicurare che siano soddisfatte o conservare le sue ragioni, può esercitare i diritti e le azioni che spettano verso i terzi al proprio debitore e che questi trascura di esercitare, purchè i diritti e le azioni abbiano contenuto patrimoniale e non si tratti di diritti o di azioni che, per loro natura o per disposizione di legge, non possono essere esercitati se non dal loro titolare….”.
Le Sezioni Unite della Suprema Corte, con sentenza 22 ottobre 2007, n. 22059 - emanata in sede di regolamento preventivo di giurisdizione - hanno sostanzialmente affermato che:
- la conclusione della devoluzione alla giurisdizione del giudice contabile delle controversie in argomento, oltre che imposta dalla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 174, è anche coerente con il suo scopo, esplicitato nel “fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali”:
- la tutela dei crediti erariali che indubitabilmente compete alla Corte dei conti apprestare, per le azioni di accertamento e di condanna, ugualmente deve ritenersi esserle stata affidata anche “a tutela delle ragioni del creditore” e per “i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale”, in quanto rispetto alle prime hanno carattere accessorio e strumentale;
- la giurisdizione relativamente ad uno di tali mezzi - il sequestro conservativo, che agli altri è accomunato dalla stessa finalità - era stata già riservata al giudice contabile, con l’art. 48 del citato regolamento di procedura del 1933 e successivamente con il D.L. 15 novembre 1993, n. 453, art. 5, convertito con L. 14 gennaio 1994, n. 19;
- la natura accessoria e strumentale delle azioni come la revocatoria, consente inoltre di ritenere che esse non sono estranee alle “materie della contabilità pubblica”, che l’art. 103 Cost. riserva alla cognizione della Corte dei conti, insieme comunque con le “altre specificate dalla legge”; i “mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale” sono predisposti anch’essi, sia pure in via indiretta, a quella riparazione del “danno erariale”, sulla quale la giurisdizione compete alla Corte dei conti.
- la L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 174, così inteso, trova la sua “copertura” in una norma di rango primario, senza che costituiscano ostacolo neppure i parametri costituzionali concernenti i principi di uguaglianza e di ragionevolezza poichè la responsabilità amministrativo - contabile ha particolarità proprie, che si riflettono anche sulla conservazione della garanzia rappresentata dal patrimonio del debitore;
- la Corte dei conti è il giudice “naturale”, nelle materie della contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge; è un Giudice “speciale”, ma è stato mantenuto in essere dalla Costituzione; il coinvolgimento di diritti soggettivi, eventualmente anche di terzi, è conseguenza della configurazione come “esclusiva” data alla giurisdizione contabile ancora dalla Costituzione;
- l’esenzione delle decisioni della Corte dei conti dal ricorso per Cassazione per violazione di legge è stabilita anch’essa dalla Costituzione;
- il già menzionato carattere di esclusività impedisce all’amministrazione creditrice di agire a sua volta davanti al giudice ordinario, sicchè non vi è possibilità di duplicazione di giudizi e di contraddittorietà di giudicati.
Infine, è importare segnalare che la Corte dei conti per le Marche ha avuto modo di pronunciarsi specificamente su un ricorso per revocazione azionato dalla Procura regionale, con affermazioni di rilievo poiché concernenti il caso in cui - dopo la presentazione del ricorso - il principale convenuto è stato riguardato dalla dichiarazione di fallimento da parte del competente Tribunale (sentenza 20 novembre 2008, n. 416: “E’ devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti il sindacato sulle azioni di tutela e conservazione delle garanzie patrimoniali di carattere accessorio e strumentale al credito erariale ed in particolare sull’azione revocatoria, contemplata dall’art. 2901 c.c. ed attivata dal Procuratore regionale al fine di garantire l’effettività della fase esecutiva del giudizio di responsabilità amministrativa…… La sostituzione del fallito da parte della Curatela fallimentare – come stabilito dall’articolo 42 legge fallimentare resa con R.D. 16 marzo 1942 n. 267 – va esclusa nell’ambito del giudizio contabile, nel rilievo che le azioni ivi esercitate non riguardano, di per sé, i rapporti patrimoniali compresi nel fallimento, ma hanno natura tipicamente personale, attenendo all’accertamento ed alla finalizzazione della responsabilità amministrativa del convenuto quale autore di un danno ingiusto, con funzioni sanzionatorie ed afflittive, oltreché risarcitorie, per cui vanno esercitate nei confronti del presunto responsabile, anche se fallito e ciò nell’ottica della assoluta reciproca autonomia dei due procedimenti di responsabilità e fallimentare…).
PRESCRIZIONE DELL’AZIONE DELLA PROCURA.
L’art. 1 comma 2 della legge n° 20 del 1994 prevede: “Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta.”.
Il principale problema sistematicamente vagliato dalla giurisprudenza sul tema attiene al dies a quo del termine prescrizionale che, in base al dato testuale, coincide con la “verificazione” del fatto dannoso.
La decorrenza va ancorata al perfezionamento della fattispecie dannosa, nozione che ricomprende non solo l’azione illecita, ma anche l’effetto lesivo della stessa (il depauperamento dell’erario) potendo essere queste due componenti coincidenti nello stesso momento o talora distanziate nel tempo; nel qual caso, rileva tale secondo momento, in quanto prima di esso la Procura non ha interesse.
Più precisamente in ipotesi di danno diretto (ovvero cagionato direttamente all’amministrazione) il dies a quo è riferito alla “data in cui si è verificato il fatto dannoso” che coincide con il pagamento delle somme relative che determina l’effettività del pregiudizio a carico del patrimonio dell’ente locale (sez. III centrale n. 440/A/2003).
In ipotesi di danno indiretto (danno causato al terzo a sua volta risarcito dall’amministrazione) la giurisprudenza più recente afferma che la prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa decorre dal momento in cui il debito dell’amministrazione nei confronti del terzo danneggiato è divenuto certo, liquido ed esigibile per effetto del passato in giudicato della pronuncia giudiziale di condanna o di transazione, cioè non essendo il pregiudizio causato direttamente dal dipendente, esso deriva esclusivamente dal risarcimento ottenuto, di norma in esecuzione di sentenza o di transazione, da un terzo danneggiato da attività imputabili alla stessa amministrazione.
Più precisamente, nel contrasto tra gli orientamenti giurisprudenziali che ritengono il perfezionamento della fattispecie di danno indiretto talora nel passaggio in giudicato della sentenza e talaltra nel momento dell’effettivo pagamento, il computo del dies a quo dal quale inizia a decorrere la prescrizione quinquennale deve fissarsi con i seguenti criteri distintivi: a) quando il passaggio in giudicato di una sentenza che condanna l’amministrazione a risarcire il danno ad un terzo precede il momento del materiale esborso della somma dovuta, il termine decorre dal giorno del passaggio in giudicato della sentenza; b) viceversa, quando il pagamento in ottemperanza ad una sentenza provvisoriamente esecutiva, è antecedente al passaggio in giudicato della sentenza stessa, il termine decorre dal giorno del pagamento.
NOTITIA DAMNI E OBBLIGO DI DENUNCIA.
Il pubblico ministero contabile (in via generale il pubblico ministero presso le competenti Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti) attiva l’azione di responsabilità sulla base di notizie di danno relative al compimento di fatti produttivi di danno per la pubblica amministrazione.
Le fonti di conoscenza sono costituite in primo luogo dalla stessa amministrazione: infatti in genere tutti gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche hanno l’obbligo di denuncia (direttore generale e capo servizio, l’ispettore che lo accerti nel corso delle ispezioni, il Ministro per i fatti imputabili ai direttori generali ed ai capi servizio).
In caso di OMISSIONE o RITARDATA DENUNCIA degli organi preposti, si determinano due ordini di responsabilità:
1) una condanna, insieme agli autori dell’illecito amministrativo-contabile, anche per coloro che non si attivarono legittimamente per la denuncia;
2) una ulteriore responsabilità, ai sensi dell’art. 1/3 ultimo capoverso Legge 20/1994, ove dalla intempestiva denuncia sia derivata la prescrizione del diritto al risarcimento del danno per l’Erario.
Altre fonti di notitiae damni possono derivare da fonti qualificate o informali; nella prima categoria rientrano le informazioni rese dal pubblico ministero penale ove eserciti l’azione per un reato causativo di danno all’erario. Oppure, fonti informali, come esposti dei cittadini, o notizie di stampa, o addirittura, informazioni anonime.
Sulla scorta delle notizie comunque acquisite, ove non ritenute manifestamente infondate, il P.M., con ampia discrezionalità, “apre una vertenza” per giungere all’instaurazione del giudizio o al decreto di archiviazione: l’istruttoria svolta in questa fase ha carattere extra-processuale, al fine di acquisire elementi di valutazione e di riscontro (di solito acquisizione di documenti amministrativi o richiesta della effettuazione di inchieste amministrative con accertamenti della stessa amministrazione).
LIMITAZIONI ALL’AZIONE DELLA PROCURA.
L’art. 17 comma 30 ter del D.L. 1 luglio 2009 n. 78 convertito in L. 3 agosto 2009 n. 102, come modificato dal D.L. 3 agosto 2009 n 103 convertito in L. 3 ottobre 2009 n. 141, così dispone: “Le procure della Corte dei conti possono iniziare l'attivita' istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 . A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 , e' sospeso fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità puo` essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta.”.
Dunque, le Procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno all’erario solo a fronte di una specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge e che le Procure stesse esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine solo nei casi e nei modi previsti dall’art. 7 L. 27 marzo 2001 n. 97.
La suddetta norma ha poi disposto che l’azione di nullità di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle precedenti disposizioni può essere esercitata in ogni momento da chiunque vi abbia interesse.
SONO IMMUNI DALLA SANZIONE DELLA NULLITA’ I SOLI GIUDIZI NEI QUALI E’ INTERVENUTA LA PRONUNCIA DI UNA SENTENZA ANCHE NON DEFINITIVA ALLA DATA DEL 4 AGOSTO 2009.
Dunque, ai fini dell’esercizio dell’azione per danno erariale, l’attività istruttoria della Procura può iniziare “a fronte di una specifica e concreta notizia di danno”; tale norma deve trovare il necessario coordinamento con un’altra disposizione, di cui all’art. 43 comma 2, R.D. n. 1038 del 1933 che prevede, per l’istituzione del giudizio di responsabilità, l’istanza proposta mediante citazione a comparire avanti la Sezione competente “su denuncia dell’Amministrazione o ad iniziativa del Procuratore generale (oggi generale).”.
La nozione di notizia “specifica e concreta” di danno è stata analizzata con dovizia di argomenti dalle Sezioni Riunite con la sentenza n. 12/QM/2011: “ Il significato da attribuire all’espressione “specifica e concreta notizia di danno”, recata dall’art. 17, comma 30-ter, in esame, è così precisato: il termine notizia, comunque non equiparabile a quello di denunzia, è da intendersi, secondo la comune accezione, come dato cognitivo derivante da apposita comunicazione, oppure percepibile da strumenti di informazione di pubblico dominio; l’aggettivo specifica è da intendersi come informazione che abbia una sua peculiarità e individualità e che non sia riferibile ad una pluralità indifferenziata di fatti, tale da non apparire generica, bensì ragionevolmente circostanziata; l’aggettivo concreta è da intendersi come obiettivamente attinente alla realtà e non a mere ipotesi o supposizioni.
L’espressione nel suo complesso deve, pertanto, intendersi riferita non già ad una pluralità indifferenziata di fatti, ma ad uno o più fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che l’indagine del PM contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato.
Di conseguenza, sono idonei ad integrare gli estremi di una “specifica e concreta notizia di danno”: a) l’esposto anonimo, se riveste i caratteri di specificità e concretezza innanzi precisati; b) i fatti conosciuti nel corso della fase dell’invito a dedurre, anche per soggetti diversi dall’invitato, nei medesimi termini; c) i fatti conosciuti a seguito di delega alle indagini, attribuita dalla Procura regionale ad organismi quale la Guardia di Finanza; d) da ultimo, non possono considerarsi specifiche e concrete, secondo quanto innanzi precisato, le notizie relative alla mera condotta, in carenza di ipotesi di danno, quale presupposto oggettivo della responsabilità amministrativa; ciò, a differenza delle ipotesi di fattispecie direttamente sanzionate dalla legge.”.
In merito è interessante riportare alcuni passaggi della sentenza n. 8/2015/QM: in tal caso il Procuratore generale presso la Corte dei conti ha deferito alle Sezioni riunite le questioni di massima inerenti i casi in cui la Procura può esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine.
Più precisamente: 1) “Se l’art. 17, comma 30-ter, del decreto legge 1° luglio 2009 n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103 convertito con modifiche nella legge 3 ottobre 2009 n. 141, nella parte in cui dispone che «le Procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97», debba intendersi riferito anche alle ipotesi di danni all’immagine discendenti da reati comuni, ovvero ai soli delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 355/2010, ordinanze n. 219/2011, n. 220/2011 e n. 286/2011)”;
2) “Se – ove si ritenga estesa la perseguibilità del danno all’immagine anche ai casi discendenti da reati comuni – la disposizione di legge (art. 17, comma 30-ter del decreto legge 1° luglio 2009 n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103 convertito con modifiche nella legge 3 ottobre 2009 n. 141) relativamente alla sussistenza ed eccepibilità della nullità preprocessuale o processuale concernente il danno all’immagine (nonché il correlato difetto di legittimazione del PM), debba ritenersi tuttora vigente, come desumibile dalla soluzione data dalle SS.RR. nella sentenza n. 13/QM/2011 del 3 agosto 2011”.
Si legge nella sentenza: “Ebbene, è certamente degno di nota che la prima volta in cui viene ammessa, per diritto positivo, una risarcibilità di danno all’immagine per la Pubblica Amministrazione collegata a fattispecie criminose, il legislatore abbia voluto circoscrivere tali reati ai soli delitti previsti dagli artt. 314 e ss. c.p. e non ad altri, come pure, in tale specifica occasione, avrebbe potuto fare.
Tale scelta del legislatore, intervenuta per la prima volta in rapporti tanto delicati quali quelli tra azione del P.M. contabile e reati penali in punto di danno all’immagine alla Pubblica Amministrazione (sino ad allora nel dominio della sola giurisprudenza), è senz’altro elemento significativo e di ausilio esegetico per queste Sezioni riunite.
È indubbio che vengano continuamente in evidenza fattispecie odiose di reati, specie contro la persona, che reclamerebbero una rimeditazione in termini di discredito che ne discende per la Pubblica Amministrazione; ma tale valutazione non può che competere al legislatore, né il giudice può intaccare tale sfera di attribuzione, che la Costituzione riconosce al Parlamento, a meno di non voler scivolare, come si è accennato all’inizio del percorso motivazionale testé sviluppato, verso una sorta di interpretazione “creativa” non ancorata a significativi dati normativi e non ammessa in presenza di un dettato normativo di per sé esaustivamente chiaro e comunque corroborato dalle statuizioni della Corte Costituzionale e da conducenti affermazioni della Corte Regolatrice.
Conclusivamente, il principio di diritto che si enuncia in risposta al primo dei quesiti proposti è il seguente: l’art. 17, comma 30 ter, va inteso nel senso che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale;
Quanto al secondo quesito, esso è posto in via subordinata ed eventuale ad una risposta affermativa (in termini di perseguibilità del danno all’immagine anche ai casi discendenti da reati comuni).
In ordine a tale posta di danno il comma 1 – sexies, introdotto nell’art. 1 della legge n. 20/1994, dall’art 62 della legge 6 novembre 2012, n. 190 recante “disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” ha previsto che “Nel giudizio di responsabilità, l’entità del danno all’immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità percepita dal dipendente.”.
La disposizione fornisce, dunque, un preciso parametro di quantificazione della posta di danno in esame, per l’appunto il doppio della utilitas illecitamente percepita (dal dipendente), ad ogni modo superabile (soltanto) in presenza di una prova contraria.
L’INVITO A DEDURRE
L’art. 5 del decreto legge 15.11.1993 n. 453 convertito in legge 14.1.1994 n. 19, delinea esattamente quella che è la funzione del Procuratore della Corte dei conti nella cosiddetta fase pre-processuale del giudizio contabile.
Al comma 1, detto articolo testualmente recita: “Prima di emettere l’atto di citazione in giudizio, il procuratore regionale invita il presunto responsabile del danno a depositare, entro un termine non inferiore a trenta giorni dalla notifica della comunicazione dell’invito, le proprie deduzioni ed eventuali documenti. Nello stesso termine il presunto responsabile può chiedere di essere sentito personalmente. (omissis)”.
Si parla, quindi, di un atto emesso dal Procuratore che prende il nome di “invito a dedurre”.
La giurisprudenza contabile considera tale atto un istituto di garanzia pre-processuale, il quale consente all’invito di svolgere le proprie argomentazioni difensive prima dell’instaurazione del giudizio a seguito della notificazione dell’atto di citazione.
Ha, pertanto, finalità istruttoria e di garanzia, di tutela del pubblico operatore e del pubblico erario; consente, infatti, all’invitato di svolgere le proprie argomentazioni al fine di evitare la citazione (funzione di garanzia) e garantisce la massima possibile completezza istruttoria (funzione istruttoria).
Funzioni, queste, che confluiscono nell’ulteriore scopo finale che è quello del perseguimento della giustizia non disgiunto da esigenze di economia processuale.
Detto invito a dedurre, quindi, assolve ad una funzione strettamente paragiudiziale, ponendo il dovere per il Procuratore – che è giunto a delineare una figura di “presunto responsabile, invitato (non indagato o imputato!) – a porsi in dialettica costruttiva e collaborativa con le argomentazioni ed eventuali richieste di integrazione istruttoria prodotte dall’interessato.
Il presunto responsabile, o meglio, l’invitato, può chiedere di essere sentito personalmente.
In occasione dell’audizione, non è richiesta, pur essendo consentita, l’assistenza di un difensore.
Occorre precisare che la sospensione feriale dei termini si applica anche al termine, non inferiore a 30 giorni, assegnato dal procuratore regionale al presunto responsabile, per depositare deduzioni, documenti e richiesta di audizione.
La violazione dell’emissione dell’invito a dedurre e dell’audizione personale (se richiesta), comportano la inammissibilità dell’atto di citazione che può essere, comunque, rinnovato a seguito di invito a dedurre.
L’art. 5 di cui sopra prosegue: “Il procuratore regionale emette l'atto di citazione in giudizio entro 120 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni da parte del presunto responsabile del danno. Eventuali proroghe di quest'ultimo termine sono autorizzate dalla sezione giurisdizionale competente, nella camera di consiglio a tal fine convocata; la mancata autorizzazione obbliga il procuratore ad emettere l'atto di citazione ovvero a disporre l'archiviazione entro i successivi 45 giorni.”.
La fissazione di termini per la conclusione dell’istruttoria del P.M. contabile, una volta notificato l’invito a fornire deduzioni al presunto responsabile, è finalizzata indubbiamente ad evitare il protrarsi sine die di una situazione di incertezza dell’esito di questa fase pre-processuale.
Acquisiti tutti gli elementi nel corso dell’istruttoria e valutate le deduzioni eventualmente prospettate dai presunti responsabili, il P.M. contabile, nei termini descritti in precedenza, può emettere l’atto di citazione in giudizio oppure, ritenendo insussistenti le condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilità, può disporre un provvedimento di archiviazione.
Il provvedimento di archiviazione non assume carattere decisorio o carattere di pronuncia giurisdizionale, atteso che trattasi di attività meramente istruttoria, esclusivamente preordinata all’eventuale instaurazione del giudizio contabile.
Con l’archiviazione, di conseguenza, non si forma un giudicato, né può ritenersi preclusa una successiva iniziativa processuale, per lo stesso fatto causativo di danno erariale, da parte dello stesso Ufficio del Pubblico ministero.
L’assenza del carattere decisorio infine fa sì che l’archiviazione disposta dal Procuratore regionale non preclude al Collegio la chiamata in giudizio, ai sensi dell’art. 102 c.p.c. del presunto responsabile.
L’ARCHIVIAZIONE.
Possiamo specificare le seguenti fattispecie di archiviazione:
- archiviazione ictu oculi: è l’archiviazione immediata che è disposta senza alcuna attività istruttoria quando la notitia damni è manifestamente infondata.
E’ definita prearchiviazione e si dispone sulla base di un esame preliminare che per prassi viene effettuato presso tutte le Procura regionali.
- archiviazione a seguito di attività istruttoria ma prima dell’emissione dell’invito: essa interviene quando, a seguito d’attività istruttoria, il P.M. si convince della mancanza degli elementi che legittimano l’attivazione dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile;
- archiviazione dopo l’emissione dell’invito e la presentazione di deduzioni da parte degli interessati ed eventuale audizione degli stessi: è il provvedimento che interviene dopo che gli invitati hanno presentato le proprie deduzioni difensive che sono state ritenute dal magistrato procedente idonee ad eliminare gli elementi costitutivi della responsabilità per danno erariale;
- archiviazione che interviene dopo la scadenza del termine dei 120 giorni, a seguito del mancato accoglimento della richiesta di proroga cui non faccia seguito la citazione.
Al riguardo si rammenta che a seguito dell’orientamento di una parte della giurisprudenza che riteneva la necessità di notificare la richiesta di proroga a tutte le parti, la Corte costituzionale ha statuito che la mancata notifica della predetta istanza di proroga non determina l’inammissibilità dell’atto di citazione e non lede la garanzia del contraddittorio per violazione dell’art. 111 Cost..
FASE GIUDIZIALE.
Nel caso in cui il Procuratore non ritenga di dover archiviare la vertenza (l’archiviazione viene comunicata alla parte a mezzo missiva ordinaria e non viene fornita alcuna motivazione circa l’avvenuta archiviazione), emette l’atto di citazione.
Il provvedimento di archiviazione è un mero atto interno non esternato e non esternabile, non ha natura di pronuncia giurisdizionale.
Come si legge nella sentenza della Corte Costituzionale 4.7.2006 n. 261: “ questa Corte ha già affermato (sentenza n. 415 del 1995) che, nei giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei conti, l'attività anteriore alla citazione è preordinata all'eventuale instaurazione del giudizio, ma non assume carattere decisorio, anche quando si concluda con un'archiviazione: questo atto, rimesso alla determinazione propria della parte pubblica che ritenga di non dover promuovere l'azione, non ha natura di pronuncia giurisdizionale, ma chiude un'attività istruttoria diretta a verificare se sussistano le condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilità, senza che con l'archiviazione si formi giudicato o che ne derivi un vincolo per lo stesso ufficio del pubblico ministero”.
L’azione di responsabilità viene esercitata dal P.M. contabile mediante il deposito nella segreteria della Sezione Giurisdizionale dell’atto di citazione a comparire.
L’atto di citazione deve contenere l’istanza al presidente perché fissi l’udienza di discussione della causa, udienza che viene disposta con decreto in calce all’atto di citazione stesso.
Il decreto presidenziale fissa anche un termine per la produzione di eventuali documenti o comparse, che normalmente è di 20 giorni prima l’udienza: la costituzione oltre il suddetto termine che avviene in udienza consente solamente la difesa orale dell’Avvocato, ma la comparsa e la documentazione depositati tardivamente non vengono presi in considerazione ai fini della decisione.
L’atto di citazione deve essere notificato al convenuto: la evocazione in giudizio di quest’ultimo presuppone che la istruttoria preliminare al giudizio abbia fornito adeguati elementi per convenire uno o più soggetti.
L’atto di citazione contiene le seguenti indicazioni: il convenuto (nome, cognome,domicilio o residenza o dimora), l’esposizione dei fatti e la qualità nella quale furono compiuti, l’oggetto della domanda e l’indicazione dei titoli su cui è fondata, la sottoscrizione del procuratore, l’istanza di fissazione dell’udienza che poi il presidente decreta in calce all’atto di citazione, il termine, non inferiore a venti giorni prima della udienza, entro cui le parti possono costituirsi e prendere visione degli atti e presentare memorie.
L’atto di citazione eventualmente proposto in carenza dell’invito a dedurre non è nullo, non essendo la nullità prevista dalla legge (art. 156 c.p.c.), ma inammissibile, e può essere rinnovato ove venga preceduto dall’invito.
Come sopra specificato, il Procuratore emette l’atto di citazione entro 120 giorni dalla scadenza del termine assegnato per la presentazione delle deduzioni: tale termine di natura processuale, è sottoposto al periodo di sospensione feriale (1/8 – 31/8).
Più precisamente, entro 120 giorni l’atto di citazione deve essere depositato nella segreteria della Corte dei conti (quindi, non si prende in considerazione la data di notifica dell’atto di citazione al convenuto).
Come si è già detto, eventuali proroghe per l’emissione dell’atto di citazione devono essere autorizzate dalla competente Sezione giurisdizionale nella Camera di Consiglio a tal fine convocata.
La mancata autorizzazione, afferma la norma, obbliga il Procuratore Regionale ad emettere l’atto di citazione o a disporre la archiviazione entro i successivi 45 giorni (in definitiva, pur in assenza di proroga, il procuratore ha pur sempre altri 45 giorni per emettere l’atto e, quindi, potrebbe, sebbene certo che la proroga non gli verrà concessa, richiederla comunque per godere dei 45 giorni previsti per legge!).
Non è necessaria la piena e totale corrispondenza tra invito a dedurre ed atto di citazione, a condizione che sia rispettato il nucleo essenziale del petitum e della causa pretendi, così da non configurare una differente ipotesi di danno, in relazione alla quale il soggetto convenuto non ha avuto modo di controdedurre nella fase pre-processuale.
La necessità di circoscrivere la pretesa risarcitoria, infatti, costituisce una ineliminabile funzione dell’invito a dedurre al fine di garantire l’effettività del contraddittorio.
Ai sensi e per gli effetti dell’art. 4 del R.D. 1038/1933 il Procuratore può chiedere il sequestro conservativo di cui agli articoli 924 e seguenti del codice di procedura civile: il sequestro è concesso dal presidente della sezione mediante decreto, nel quale viene fissato anche il termine per il giudizio di convalida.
L’UDIENZA.
Lo svolgimento delle udienze dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti è disciplinato dal r.d. 13 agosto 1933, n° 1038 nonchè, per il rinvio dinamico di cui all’art. 26 dello stesso regolamento, dalle norme del codice di procedura civile in quanto compatibili con l’ordinamento processuale contabile.
Come già detto, una prima peculiarità del processo contabile, rispetto al rito civile, consiste nel fatto che la citazione in giudizio avviene ad udienza che deve essere fissata, su istanza del P.M. dal Presidente della Sezione.
Altra rilevante peculiarità del rito contabile è data dalla concentrazione di tutte le competenze funzionali, sia istruttorie che decisorie, in capo al Collegio; manca la figura del giudice istruttore, anche se l’istruttoria può svolgersi per delega a singolo componente della Sezione.
Nella prima udienza dibattimentale avviene, pertanto, la concentrazione delle fasi della prima comparizione delle parti, della trattazione, della precisazione delle conclusioni e della decisione della causa.
Un problema di compatibilità con i principi del giusto processo si è posto per la disciplina degli interventi nella discussione orale della causa; ciò in quanto dal dato testuale (art. 19 r.d. n° 1038/1933 e art. 117 disp. Att. C.p.c.) si evince che il P.M. ha la parola per ultimo.
Comunque ogni questione di costituzionalità, adombrata sotto il profilo della violazione del diritto di difesa, è stata ritenuta manifestamente infondata dalla giurisprudenza contabile.
Si ritiene, infatti, esclusa la violazione del diritto alla difesa dal momento che la discussione verte sulle difese già proposte senza che sia consentito alle parti e al P.M. sottoporre alla cognizione del giudice fatti o motivi nuovi e diversi da quelli trattati.
Inoltre, è ampiamente consentito ai convenuti replicare a quanto affermato, per ultimo, dal Procuratore (attenzione, però, è una facoltà concessa dalla Corte non un diritto!).
LE PROVE.
La sezione giurisdizionale competente può richiedere all’amministrazione ed ordinare alle parti di produrre atti e documenti che crede necessari alla decisione della controversia.
Si precisa che il Collegio è legittimato ad acquisire gli elementi necessari alla decisione dei fatti di causa sulla base delle sole allegazioni di parte, senza offrire la possibilità al P.M. di riaprire le indagini; diversamente, si avrebbe una estensione del thema decidendum a circostanze ed elementi fattuali sui quali non si è formato il contraddittorio delle parti.
LA DECISIONE.
Terminata la discussione della causa in udienza, la Corte pronuncia la decisione in Camera di consiglio.
LE SPESE GIUDIZIALI.
La particolare struttura del processo di responsabilità amministrativa e contabile, che viene instaurato necessariamente su istanza del Pubblico Ministero, ha condizionato anche la disciplina delle spese giudiziali.
In caso di assoluzione del convenuto, il Pubblico Ministero attore non può essere condannato alla rifusione delle spese, in quanto ha esercitato l’azione nell’interesse della legge e dell’ordinamento, con poteri attribuitigli per dovere d’ufficio nell’interesse pubblico generale, ed allo stesso tempo, della singola amministrazione.
E’ previsto il rimborso da parte dell’Amministrazione di appartenenza, delle spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti in caso di definitivo proscioglimento.
Il rimborso è invece escluso in caso di assoluzione per prescrizione dell’azione di responsabilità, poiché in questo caso non può effettivamente parlarsi di “assoluzione” perché non è stato esclusa la responsabilità per danno erariale con dolo o colpa grave.
ALCUNE CONSIDERAZIONI.
L’art. 111 della Carta Costituzionale che prevede il cosiddetto “giusto processo”, è applicabile anche al processo contabile.
Tale articolo costituzionalizza il principi basilari di “ogni processo” che deve svolgersi nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti al giudice terzo ed imparziale, assicurandone la ragionevole durata.
Trattasi di principi, comunque, già enunciati nella Carta Costituzionale e più precisamente negli artt. 24-113 sul diritto della difesa e sulla effettività della tutela, negli artt. 101-104-108 sulla soggezione dei giudici solo alla legge e della loro indipendenza.
E’ indubbio che l’art. 111 Cost. debba applicarsi anche al processo contabile e non solo riguardo al processo in senso stretto, ma anche a quella fase, appunto definita pre-processuale, che è costituita dagli istituti di garanzia dell’invito a dedurre e della audizione personale.
Si tenga, infatti, conto del fatto che il “giusto processo” deve riguardare quello contabile nella sua interezza e cioè come quel procedimento che va dalla notitia damni, allo svolgimento delle indagini, fino alla contestazione ed all’atto di citazione che apre il processo.
In questo ambito il p.m. contabile quale “promotore di giustizia” deve, contestualmente, operare efficacemente tenendo comunque sempre conto del rispetto della dignità umana di coloro che si vedono coinvolti in un giudizio contabile.
Si tenga, infatti, conto che il soggetto chiamato in un processo, e ciò vale anche per quello contabile, subisce un trauma fortemente lesivo della dignità personale ed una pur favorevole sentenza non cancella, di certo, una sensazione tale da sminuire il proprio onore.
Oltretutto, nel caso di un processo contabile, l’esito favorevole non cancella i clamori suscitati dalla notizia che sono tanto eclatanti quanto più è alta la funzione ricoperta nell’ambito della amministrazione.
Non si deve, inoltre, trascurare che una sbagliata azione del Procuratore va ad offuscare anche la credibilità di un istituto giuridico posto a garanzia della cosa pubblica, che trova il proprio fondamento su una azione che ha come finalità quella reintegratoria del danno patrimoniale.
Non bisogna, infatti, dimenticare che una azione temeraria può risultare per l’erario, più dannosa della stessa pretesa risarcitoria atteso che l’art. 3 comma 2 bis della L. 20.12.1969 n. 639 assicura al dipendente sottoposto al giudizio della Corte dei conti definitivamente prosciolto, la possibilità di chiedere il rimborso delle spese legali all’amministrazione di appartenenza, prescindendo dalla liquidazione giudiziale.
Il Procuratore, pertanto, deve proporre una azione con una valutazione che vada a contemperare buon andamento, economicità, equilibri finanziari ed esigenza di giustizia.
L’azione promossa dal Procuratore è priva del requisito della obbligatorietà, atteso che l’art. 112 Cost. è valido esclusivamente per quella penale, e sul potere di archiviazione del Procuratore non vi è alcun controllo giustiziale.
Infatti, mentre in campo penale esiste il controllo del giudice che fa da filtro alle imputazioni azzardate prima che si instauri il giudizio (cfr. art. 408 c.p.p.), in ambito contabile l’archiviazione è di stretta competenza del Procuratore il quale vaglia gli elementi acquisiti ed eventualmente le controdeduzioni dell’invitato, con ampio margine di discrezionalità valutativa dei fatti emersi per poter avviare e sostenere una valida accusa.
Ciò fa sì che nel processo contabile si realizzi una situazione di tendenziale disuguaglianza tra le parti per la posizione di debolezza in cui si vengono a trovare i convenuti che soggiacciono all’ampio potere inquisitorio del Procuratore.
Situazione, questa, che cozza con la figura del Procuratore quale soggetto che ha interesse all’acclaramento della verità che prescinde da un atteggiamento esclusivamente accusatorio: atteggiamento, che, invece, viene a configurarsi tale sin dalla fase pre-processuale dell’invito a dedurre dove il Procuratore già si arroga la funzione di giudicante.
Spesso, infatti, nei processi contabili si ha a che fare con un totale svilimento di quelli che sono il concetto e la funzione sia dell’invito a dedurre, che delle deduzioni in risposta all’invito e dell’audizione personale susseguente, atteso che si appalesa al riguardo una utilizzazione strumentale e defatigatoria di uno strumento giuridico previsto legittimamente a garanzia della difesa di colui che ancora non può e non deve considerarsi imputato.
Prova di ciò è la totale inesistenza di contestazione da parte della Procura alle deduzioni ed alle dichiarazioni rese dall’invitato, tale da far sì che lo stesso si trova a leggere un atto di citazione che recepisce totalmente il contenuto dell’invito a dedurre e che ignora completamente sia le dichiarazioni rese in occasione dell’audizione personale che i documenti allegati in sede di invito.
Pertanto, viene utilizzato strumentalmente dal Procuratore il principio secondo cui la contestazione di responsabilità non avviene per la prima volta in giudizio: infatti, egli ritiene che ciò debba concretizzarsi nella identità dei contenuti dell’invito a dedurre e dell’atto di citazione, ignorando, forse volutamente, che la consolidata giurisprudenza, nel ritenere non necessaria la sussistenza di un rapporto di assoluta identità tra i suddetti atti, ha invece, fermamente ribadito che il principio che regola sia la fase pre-processuale che processuale, è quello della necessaria assenza di pregiudizio al diritto di difesa del convenuto.
La Procura ignora, quindi, completamente la posizione dell’invitato che si trova a dover ribadire quanto già contestato in sede di invito a dedurre ed, addirittura, ad allegare documenti già in possesso dello stesso Procuratore certo che quanto eccepito non è stato minimamente esaminato e considerato.
Il comportamento della Procura è palesemente volto a far sì che la difesa del convenuto, una volta notificato l’atto di citazione, si trovi alla udienza dibattimentale all’oscuro di quanto la Procura vorrà eccepire in merito alle difese già avanzate.
Pertanto, mentre il convenuto si trova ad aver volutamente “scoperto le proprie carte” in ottemperanza a quello che è il principio di verità e certezza che guida l’intero sistema giudiziale, la Procura non ottempera a questo in netta e palese violazione del più volte enunciato principio del giusto processo.
Oltretutto, la Procura, a propria difesa, sostiene che non è tenuta a resistere ed a contro dedurre alle deduzioni dell’invitato, poiché nel processo contabile il contraddittorio si instaura a seguito della notificazione della citazione introduttiva del giudizio: il tutto, in palese contraddizione, si ripete, con i principi previsti e garantiti dall’art. 111 della Costituzione come sopra delineati.
La Procura è addirittura agevolata nel porre in essere tale comportamento da una assurda questione procedurale, che nasce da una errata lettura dell’art. 19 del Regio Decreto 13.8.1932 n. 1038 che si riferisce alla fase della udienza dibattimentale.
Tale articolo recita testualmente: “Dopo la relazione della causa le parti, o i rappresentanti di esse, se presenti, ed il procuratore generale o chi ne fa le veci, enunciano le rispettive conclusioni svolgendone i motivi.”.
L’art. 19 viene letto in modo che per “le parti” si intendono i soli convenuti: pertanto, prima parlano i convenuti e poi il Procuratore –attore.
Leggendo esattamente tale norma è evidente, invece, che il Procuratore Generale è qui presente come interveniente per il superiore interesse dell’ordinamento: pertanto, il riferimento che l’art. 19 fa al Procuratore è attribuibile esclusivamente ai procedimenti contabili ad istanza di parte, cioè quelli relativi ai rapporti tra Tesorieri ed Enti che prevedono l’intervento del Procuratore nel superiore interesse dell’ordinamento, ed ugualmente nei procedimenti civili di volontaria giurisdizione che vedono la figura del Procuratore quale interveniente e non parte delle cause in cui egli ravvisa un pubblico interesse a norma dell’art. 70 c.p.c. (c.p.c. al quale si ispira il procedimenti dinnanzi alla Corte dei conti).
La miope lettura dell’art. 19 da parte della giurisprudenza della Corte dei conti, fa sì che la parte convenuta si trovi a parlare per la terza volta (memoria e audizione a seguito di invito a dedurre, comparsa di costituzione e risposta, udienza dibattimentale) ripetendo ciò che ha già più volte detto.
A sua volta il Procuratore, come sopra affermato, si trova a non aver mai contestato le deduzioni e le dichiarazioni rese dall’invitato prima e dal convenuto poi.
Il fatto che, in pratica, nel corso della udienza dibattimentale alla difesa dei convenuti venga concessa la possibilità di replica alle difese del Procuratore – attore, non evita la concretizzata violazione del diritto di difesa.
La possibilità di replica si appalesa, in definitiva, come un rimedio inutile, atteso che seguire esattamente l’ordine degli interventi nel dibattimento - 1) attore-procuratore; 2) convenuto – costituisce l’unica garanzia di chiarezza e certezza del diritto e, comunque, rispetta quelli che sono i principi di economia processuale evitando eventuali repliche.
Si appalesa, pertanto, una questione di costituzionalità relativamente alla interpretazione ed applicazione dell’art. 19 del Regio Decreto 13.8.1933 n. 1038 per violazione dell’art. 111 Cost.
L’attribuzione al pubblico ministero presso la Corte dei conti del potere di azione nel giudizio di responsabilità amministrativa è regola di non semplice significato e valenza: esso deriva da fatto che la responsabilità amministrativa sarebbe finalizzata non al mero risarcimento del danno cagionato da un soggetto pubblico, ma soprattutto al corretto utilizzo delle risorse e del patrimonio pubblico, nonchè alla attuazione del principio della responsabilità dei pubblici amministratori e dipendenti.
Inoltre, dalla regola processuale si ricavano argomenti in ordine alla natura e alla funzione dell’istituto di diritto sostanziale: la sottrazione alle amministrazioni danneggiate del potere di azione con conferimento ad un organo pubblico magistratuale, suffraga la tesi della connotazione pubblicistica sanzionatoria e preventiva, della responsabilità amministrativa.
La natura intrinsecamente patrimoniale dei rapporti che sono oggetto del processo amministrativo dovrebbe indurre ad una conformazione dello stesso, in via di principio, agli schemi ed alle regole dell’ordinario processo civile.
In effetti, l’art. 26 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti (R.D. 13 agosto 1933 n. 1038 “nei procedimenti di competenza della Corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento”) prevede un rinvio generale al codice di rito, ma, nello stesso tempo la stessa norma, subordinando l’applicazione delle norme codicistiche ad una valutazione di “applicabilità” rileva la particolarità e la specialità del sistema processuale giustificate anche dalla presenza di un “superiore interesse” alla integrità delle risorse pubbliche.
Quanto alla responsabilità amministrativa, se da un lato la corrispondenza all’obbligo di risarcire il danno porta a ricondurla al genus della responsabilità civile (o meglio per parte della dottrina una species del genus responsabilità civile, che si affianca ma non si confonde con le ben note responsabilità civili contrattuali ed extracontrattuali) e ad escludere “senz’altro” la natura pubblicistica, dall’altro si sostiene che, seppure abbia una connotazione compensativa-risarcitoria e sia incentrata sul danno, a tale funzione associa anche quella sanzionatoria e preventiva, essendo destinata a garantire in aderenza al principio di buon andamento dell’amministrazione, comportamenti degli agenti pubblici diligenti e, ad un tempo, efficaci ed efficienti.
Chiarito quanto sopra, ritornando alla figura della Procuratore contabile si può affermare che, ove si assuma che la funzione essenziale della responsabilità amministrativa sia quella di garantire il buon andamento dell’azione amministrativa, ovvero la corretta gestione delle risorse pubbliche, è consequenziale ritenere che il potere di agire in giudizio non possa restare nella disponibilità delle singole amministrazioni ed essere esercitata solo eventualmente o, peggio, a seconda dei rapporti personali che intercorrono tra coloro che possono esercitarla e gli agenti pubblici da convenire in giudizio e, pertanto, è essenziale ed irrinunciabile la figura del Procuratore.
Il Procuratore non rappresenta l’amministrazione, ma gli interessi generali dell’ordinamento giuridico.
La definizione della posizione e del ruolo del Procuratore presso la Corte dei conti viene fornito dalla Corte Costituzionale con la nota sentenza del 9 marzo 1989 n. 104: “Il giudizio di responsabilità amministrativa trae il suo fondamento dagli artt. 82 e 83 della legge sulla contabilità generale dello Stato, approvata con regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e dall'art. 52 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Si instaura non solo nei confronti di coloro che sono legati da un rapporto di servizio con lo Stato, ma anche a carico di funzionari di enti pubblici, tra cui le Regioni (sentenze n. 62 del 1973; n. 211 del 1972; n. 68 del 1971; n. 110 del 1970; n. 143 del 1968), ad istanza del Procuratore Generale della Corte dei conti o su denuncia dell'amministrazione o ad iniziativa diretta del predetto Procuratore Generale (art. 43 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038).
Il Procuratore Generale della Corte dei conti, nella promozione dei giudizi, agisce nell'esercizio di una funzione obiettiva e neutrale. Egli rappresenta l'interesse generale al corretto esercizio, da parte dei pubblici dipendenti, delle funzioni amministrative e contabili, e cioè un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati; non l'interesse particolare e concreto dello Stato in ciascuno dei settori in cui si articola o degli altri enti pubblici in relazione agli scopi specifici che ciascuno di essi persegue, siano pure essi convergenti con il primo.
Egli vigila per l'osservanza delle leggi, per la tutela cioè dello Stato e per la repressione dei danni erariali conseguenti ad illeciti amministrativi, ma non effettua un controllo diretto ad accertare se i provvedimenti delle autorità amministrative siano stati emanati con l'osservanza delle leggi e con il rispetto dei criteri della buona e regolare amministrazione. La legge non gli attribuisce l'amplissimo potere di svolgere indagini a propria discrezionalità in un ampio settore dell'amministrazione senza che, secondo le circostanze, sia presumibile la commissione di illeciti produttivi di danni. Non è sufficiente, cioè, la mera supposizione. Il suo intervento non può basarsi su mere ipotesi.
Lo stesso Procuratore Generale resta abilitato alle specifiche istruttorie e al promuovimento della conseguente azione (sentenza n. 421 del 1978).
Il giudizio di responsabilità mutua le sue forme dal processo civile per quanto applicabili (art. 26 del Regolamento approvato con regio decreto n. 1038 del 1933) con la vigenza, però, relativamente all'aspetto istruttorio, sia del principio dispositivo che di quello inquisitorio, con ampia possibilità di produzione di prove consentita a tutte le parti del giudizio e con la possibilità del giudice di integrare il materiale probatorio anche al di là delle allegazioni delle parti. La commistione è da porsi in relazione all'interesse che si persegue e alla finalità che il giudizio è diretto a realizzare, cioè la reintegrazione del pubblico patrimonio che è quella stessa che fonda il potere del Procuratore Generale di agire d'ufficio al di fuori ed anche contro le determinazioni dell'amministrazione ed anche dopo l'acquisizione dei visti e pareri degli organi amministrativi di controllo. Ed è la stessa Corte che può demandare, se del caso, specifica attività istruttoria al Procuratore Generale.
Ma, indipendentemente ed anche prima della citazione e anteriormente al giudizio, il Procuratore Generale può chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie e può anche disporre accertamenti diretti (art. 74 del Regolamento approvato con regio decreto n. 1038 del 1933), così potendosi rivolgere, per l'area che interessa, alla Commissione di controllo di cui è anche membro un magistrato della stessa Corte dei conti.
Il potere che si esercita deve, tuttavia e in ogni caso, essere ispirato ad un criterio di obiettività, di imparzialità e neutralità, specie perché ha un fondamento di discrezionalità.
La discrezionalità richiede cautele e remore maggiori se sia diretta ad un interesse giurisdizionale, cioè alla acquisizione di elementi necessari ad una eventuale pronuncia del giudice. Deve essere determinata da elementi specifici e concreti e non da mere supposizioni.”.
L’azione introduttiva del giudizio di responsabilità amministrativa ha ad oggetto la realizzazione del “diritto al risarcimento del danno” (vedasi l’ art. 1 comma 2 L. 20/1994 “Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni….”).
Tale diritto fa capo all’amministrazione danneggiata, a cui favore, in caso di accoglimento, viene pronunziata la condanna, a carico del o dei responsabili, e che, in quanto soggetto “titolare del credito” liquidato da giudice, preposta alla sua riscossione (vedasi art. 76 D. P.R. n. 1214/1934 “Le decisioni della Corte, le ordinanze e i decreti presidenziali che interessano l’erario sono trasmessi cura del Pubblico Ministero, per la loro esecuzione, alle amministrazioni interessate” e art. 1 D.P.R. 24 giugno 1998, n. 260 “Alla riscossione dei crediti liquidati dalla Corte dei conti, con sentenza o ordinanza esecutiva a carico di responsabili per danno erariale, provvede l'amministrazione o l'ente titolare del credito, attraverso l'ufficio designato con decreto del Ministro competente emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 4- bis , lettera e) , della legge 23 agosto 1988, n. 400, o con provvedimento dell'organo di governo dell'amministrazione o ente interessati.”).
Problematica è l’individuazione dell’interesse di cui debba dirsi portatore nel processo il Procuratore Contabile.
Si sostiene generalmente che il Procuratore non è portatore di un interesse concreto, bensì rappresenta la collettività statualmente organizzata e, pertanto, la sua presenza nel processo risponde alla esigenza di tutela del generale interesse alla attuazione ed esatta applicazione della legge.
Tale visione, però, potrebbe risultare troppo astratta e generica, rispetto al ruolo processuale effettivamente svolto dallo stesso: anzi, potrebbe far confondere la sua figura con quella del giudicante.
Pertanto, appare più esatto definire che l’azione pubblica deve essere intesa come indirizzata alla realizzazione del diritto che nel giudizio amministrativo-contabile viene dedotto.
Agevolmente, quindi, si può affermare che il Pubblico Ministero nel processo contabile fa valere in giudizio il diritto al risarcimento di cui è titolare l’amministrazione danneggiata e che la relativa azione è mirata alla realizzazione di quel diritto: concetto, questo, che non cozza con la piena autonomia del potere di azione della Procura rispetto all’amministrazione, nè con la doverosità dell’esercizio di detto potere.
Naturalmente l’azione è di esclusiva pertinenza del Procuratore Contabile e, quindi, viene esclusa l’amministrazione.
Ciò non significa una presunzione di incapacità delle amministrazioni ad esercitare l’azione risarcitoria nei confronti dei propri agenti: si faccia riferimento alla costituzione di parte civile dell’amministrazione nei processi penali.
Ed allora, perché non può essere presente l’amministrazione nei processi contabili?
L’ostilità a tale presenza si desume dalla giurisprudenza della Corte dei conti e si è auspicata una apertura al riguardo in relazione soprattutto al fatto che nel giudizio di responsabilità debba tenersi conto dei vantaggi conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata e che tale valutazione non potrebbe prescindere da valutazioni provenienti dalla stessa pubblica amministrazione invece che essere oggetto di mera valutazione discrezionale del giudice.
Indubbiamente, la partecipazione al giudizio dell’amministrazione interessata in detti termini posta in grado di incidere sulla determinazione di uno dei presupposti per l’accoglimento della domanda potrebbe rappresentare una offesa al principio di esclusività dell’azione pubblica.
E proprio tale “esclusività” viene dalla Dottrina messa in discussione: è stato rilevato che la sottrazione all’amministrazione danneggiata del potere di agire, come della possibilità di intervenire in giudizio, pone dubbi di compatibilità rispetto all’ordinamento costituzionale; mentre non si vede quale problema comporterebbe l’attribuzione all’amministrazione della legittimazione ad agire, beninteso senza con ciò escludere una autonoma e concorrente azione intestata al pubblico ministero.
La ratio a fondamento della intestazione in capo al procuratore del potere di agire d’ufficio è quella di sopperire al rischio di mancato o distorto esercizio dello strumento da parte dell’amministrazione medesima.
Da tale principio deriva, da una parte, l’affermazione della autonomia dell’iniziativa del pubblico ministero rispetto alle determinazioni dell’amministrazione e dall’altro che il pubblico ministero debba ispirare le proprie determinazioni e il proprio comportamento processuale ad un principio di doverosità, nel senso di esclusiva valutazione delle ragioni giuridiche a fondamento della domanda e del prevedibile esito della stessa.
Il tutto in una logica che non dovrebbe essere quella della mera repressione di comportamenti illeciti, bensì della realizzazione del diritto al ristoro dei danni.
Contestato è il principio secondo cui il procuratore contabile può decidere di disporre l’archiviazione senza che tale determinazione sia sottoposta al controllo del giudice (diversamente dal Procuratore Penale).
Tale decisione viene considerata, da parte della Dottrina, una violazione dell’art. 111 Cost., come una forma di esclusione della dialettica processuale, e ritiene che ciò contrasti con la doverosità dell’azione della Procura, nonché con il fatto che l’interesse pubblico richiede comunque, una volta avviato il processo, la pronuncia di un giudice quale tutore – succeduto al pubblico ministero – della realizzazione dell’interesse fatto valere in giudizio.
La configurazione del Pubblico Ministero quale legittimato straordinario all’azione e, comunque, attore, dovrebbe comportare in linea di principio né più né meno gli stessi poteri ed oneri che competono alle altre parti, cioè ai convenuti.
Tale contrasto con l’art. 111 Cost. si ravvede anche con riguardo alle regole sulla raccolta della prova: la giustificazione a tale ampio potere conferitogli, si lega al fatto che egli non viene configurato come parte in senso proprio, bensì come soggetto che si preoccupa di perseguire l’interesse della collettività.
Una ultima osservazione è relativa all’istituto della “definizione agevolata del processo di appello” che, paradossalmente potrebbe far temere all’Avvocato un’assoluzione del proprio cliente in primo grado.
Riferimenti normativi per la definizione agevolata del processo di appello:
- Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (legge finanziaria 2006) – entrata in vigore 1.1.2006;
- Legge 28 ottobre 2013 n. 124, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 102, recante disposizioni urgenti in materia di IMU, di altra fiscalita' immobiliare, di sostegno alle politiche abitative e di finanza locale, nonche' di cassa integrazione guadagni e di trattamenti pensionistici – entrata in vigore 30.10.2013 e successivamente modificata dalla legge 13.12.2013 n. 137;
- Legge 13 dicembre 2013, n. 137 (in G.U. n. 293 del 14 dicembre 2013) - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 ottobre 2013, n. 120, recante misure urgenti di riequilibrio della finanza pubblica nonché in materia di immigrazione.
Come è noto, tale istituto prevede la possibilità del soggetto condannato in primo grado di richiedere, contestualmente alla proposizione dell’appello, di definire il giudizio di secondo grado pagando una percentuale del danno erariale come quantificato nella sentenza di primo grado.
L’applicazione può essere richiesta solamente da colui che in primo grado è stato condannato per danno erariale e contestualmente alla proposizione dell’appello.
Ma non potrà mai essere richiesta dal soggetto assolto quando ad impugnare sia il Pubblico Ministero: in questo caso, potrebbe avere una sentenza di primo grado di assoluzione ma che si presta agevolmente ad una impugnazione del P.M. che potrebbe risultare vittoriosa per lo stesso, con condanna del soggetto privato al pagamento del danno erariale in secondo grado, senza possibilità di applicazione della definizione agevolata.
Nell’ipotesi in cui il Pubblico Ministero proponga un appello nei confronti di un privato condannato in primo grado ad una somma ritenuta dall’Organo inquirente insufficiente a risarcire l’effettivo danno cagionato, la presenza dell’appello della parte pubblica comporterà che il giudizio debba comunque svolgersi, mentre la presenza dell’istanza agevolata comporterà che essa, se estesa dalla parte privata in replica all’appello della parte pubblica, all’eventuale successiva maggior condanna, debba comunque essere esaminata e potrebbe comportare, se accolta, un’ ulteriore riduzione della propria obbligazione risarcitoria.
3) CONS. GAETANO BERRETTA - Magistrato della Corte dei conti
La tipizzazione normativa dell’illecito amministrativo - contabile
La responsabilità amministrativo contabile – il cui accertamento giurisdizionale è affidato alla cognizione del Giudice Contabile - si inserisce a pieno titolo nel quadro delle ordinarie responsabilità civili che l’ordinamento prevede a tutela dei beni giuridici e dei valori rilevanti nell’assetto costituzionale.
Sulla base delle previsioni normative generali che delineano la fattispecie - artt.81 e 82 R.D. n.2440/1923; art.52 R.D. n.1214/1934; art.1 Legge n.20/1994 (1) – può affermarsi che
1 Si riporta il testo delle norme citate.
Artt.81 R.D. n.2440/1923: “L'impiegato che per azione od omissione, anche solo colposa, nell'esercizio delle sue funzioni, cagioni danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo. Quando l'azione od omissione è dovuta al fatto di più impiegati, ciascuno risponde per la parte che vi ha presa, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio, tranne che dimostri di aver agito per ordine superiore che era obbligato ad eseguire”.
Artt.82 R.D. n.2440/1923: “1) I funzionari di cui ai precedenti articoli 81 e 82 sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti la quale, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto. 2) I direttori generali e i capi di servizio i quali, nell'esercizio delle loro funzioni, vengano a conoscenza di un fatto, che possa dar luogo a responsabilità, a norma dei precedenti articoli 81 e 82, debbono farne denunzia al procuratore generale presso la Corte dei conti. 3) Quando nel giudizio di responsabilità la Corte dei conti accerti che fu omessa denunzia a carico di personale dipendente, per dolo o colpa grave, può condannare al risarcimento, oltre che gli autori del danno, anche coloro che omisero la denunzia”.
art.52 R.D. n.1214/1934: “1) I funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell'ordine giudiziario e quelli retribuiti da Amministrazioni, Aziende e Gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell'esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato o od altra Amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e modi previsti dalla legge sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilita' generale dello Stato e da leggi speciali. 2) La Corte, valutate le singole responsabilita', puo' porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto”.
Art.1 Legge n.20/1994
1. La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi. In ogni caso è esclusa la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dall'emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione nell'esercizio del controllo.
(comma così modificato dall'art. 17, comma 30-quater, legge n. 102 del 2009, poi dall'art. 1, comma 1, legge n. 141 del 2009)
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l’illecito amministrativo contabile si fonda su una clausola generale secondo la quale il perfezionamento della fattispecie è legato all’accertamento di un danno erariale causalmente riconducibile al comportamento doloso ovvero gravemente colposo posto in essere da un soggetto vincolato con l’amministrazione danneggiata da un c.d. rapporto di servizio (2).
A seguito delle significative novità introdotte dalla Legge n.20/1994, può senz’altro affermarsi che la responsabilità amministrativo contabile ha acquistato - rispetto allo schema tradizionale che ne limitava l’ambito di estensione ai comportamenti posti in essere dai soli soggetti inseriti stabilmente nei ruoli dell’amministrazione danneggiata e si connotava quindi quale
1-bis. Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità. (comma così modificato dall'art. 17, comma 30-quater, legge n. 102 del 2009)
1-ter. Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione.
1-quater. Se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso.
1-quinquies. Nel caso di cui al comma 1-quater i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente. La disposizione di cui al presente comma si applica anche per i fatti accertati con sentenza passata in giudicato pronunciata in giudizio pendente alla data di entrata in vigore del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 248. In tali casi l'individuazione dei soggetti ai quali non si estende la responsabilità solidale è effettuata in sede di ricorso per revocazione.
1-sexies. Nel giudizio di responsabilità, l’entità del danno all’immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente.
(comma introdotto dall'art. 1, comma 62, legge n. 190 del 2012)
1-septies. Nei giudizi di responsabilità aventi ad oggetto atti o fatti di cui al comma 1-sexies, il sequestro conservativo di cui all’articolo 5, comma 2, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, è concesso in tutti i casi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale. (comma introdotto dall'art. 1, comma 62, legge n. 190 del 2012)
2. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta.
2-bis. Per i fatti che rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 1, comma 7, del decreto-legge 27 agosto 1993, n. 324, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 1993, n. 423, la prescrizione si compie entro cinque anni ai sensi del comma 2 e comunque non prima del 31 dicembre 1996.
2-ter. Per i fatti verificatisi anteriormente alla data del 15 novembre 1993 e per i quali stia decorrendo un termine di prescrizione decennale, la prescrizione si compie entro il 31 dicembre 1998, ovvero nel più breve termine dato dal compiersi del decennio.
2. Qualora la prescrizione del diritto al risarcimento sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia. In tali casi, l'azione è proponibile entro cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata.
La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge.
2 L’individuazione dei limiti esterni della giurisdizione della Corte dei conti nella materia della responsabilità amministrativo – contabile, era tradizionalmente ancorata, nella giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, alla sussistenza di tre presupposti (la qualificazione soggettiva di amministrazione pubblica in senso stretto dell’ente danneggiato; la natura pubblica delle risorse oggetto di gestione; Il c.d. rapporto di servizio tra l’autore della condotta illecita e l’ente danneggiato).
Nel corso degli ultimi decenni il concetto giuridico di rapporto di servizio, originariamente ancorato all’inserimento del soggetto nei ruoli dell’ente, si è progressivamente dilatato ed ha consentito l’affermazione della giurisdizione della Corte dei conti anche in presenza di comportamenti posti in essere da soggetti non inquadrati formalmente nell’amministrazione, ma ad esso legati da una relazione funzionale in ragione della quale risultava legittimata la gestione di risorse pubbliche. Il progressivo affinamento del concetto di rapporto di servizio tra autore dell’illecito ed ente danneggiato è riscontrabile nella giurisprudenza della Suprema Corte, la quale, con numerosi pronunciamenti (tra le tante, si vedano Cass., Sez. Unite, n.3351/04, n.22513/06, n.4511/06, n.4112/07, n.8409/08, n.2289/08, n.15599/09, n.5019/10) ha statuito che l’assoggettabilità al giudizio contabile dipende in ultima analisi dal dato sostanziale che tra l’ente pubblico e il soggetto danneggiante sussista una relazione in forza della quale quest’ultimo sia chiamato a svolgere in sua vece una data attività che rilevi in ambito pubblicistico per il tramite di un inserimento, anche meramente fattuale, nell’organizzazione funzionale pubblica e che determini la gestione di risorse pubbliche, senza che rilevino forme particolari dell’atto di conferimento, la natura giuridica del soggetto investito, le modalità di azione previste per l’attività da porre in essere ovvero la sussistenza di regole contabili proprie delle gestioni
2
responsabilità di natura essenzialmente contrattuale e risarcitoria - una conformazione che la avvicina alla responsabilità civile di natura extracontrattuale, come immediatamente riscontrabile in ragione dell’intervenuta riduzione del termine prescrizionale della azione risarcitoria da dieci a cinque anni e, significativamente, alla luce dell’intervenuta ammissibilità della responsabilità anche per i danni cagionati ad amministrazione diversa da quella di appartenenza.
Non è questa la sede per approfondire la tematica in merito alla natura della responsabilità amministrativo contabile, nel suo atteggiarsi in termini contrattuali ovvero extracontrattuali così come, su un piano ricostruttivo parallelo, in termini strettamente risarcitori ovvero sanzionatori.
Sulla base dell’analisi del dato normativo positivo può senz’altro affermarsi che l’illecito amministrativo contabile si connota in termini di spiccata autonomia, direttamente correlata alle finalità sancite dall’art.97 Cost. (in particolare al perseguimento dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione) e nel corso del tempo ha assunto una conformazione più spiccatamente extra – contrattuale.
pubbliche. Con l’ordinanza della Corte di Cassazione n.4511/2006 è stato in particolare riconosciuto che la giurisdizione della Corte dei conti si estende anche nei confronti dei soggetti privati che abbiano illecitamente incamerato fondi comunitari e nazionali, rilevando, quale criterio informatore del riparto, non già la natura pubblica del soggetto perseguibile, ma la rilevanza pubblicistica del pregiudizio finanziario arrecato. Secondo la Suprema Corte “...il baricentro si è spostato dalla qualità del soggetto (privato o pubblico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti, cosicché ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla pubblica amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da potere determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile". Con la successiva pronuncia n.22513/2006 il principio è stato ribadito ed è stato inoltre evidenziato che la responsabilità per l’illecita percezione di finanziamenti pubblici da parte di persone giuridiche si estende anche alla persona fisica del suo legale rappresentante.
Come detto, i limiti esterni della giurisdizione della Corte dei conti hanno formato oggetto di un notevole ampliamento facendo leva sulle potenzialità espansive del concetto di rapporto di servizio. Decisamente più problematica è risultata invece l’analisi in cui i comportamenti illeciti risultino posti in essere da soggetti appartenenti ad enti non inquadrabili nelle pubbliche amministrazioni in senso stretto. Invero la problematica è nata e si è sviluppata in linea con il progressivo rilevante spostamento della gestione delle risorse pubbliche dalle amministrazioni in senso formale ad enti costituiti in forma societaria e partecipati dalle amministrazioni pubbliche. Se la Corte di Cassazione ha avuto ed ha tuttora gioco facile ad affermare la giurisdizione della corte dei conti tutte le volte in cui un soggetto privato gestisca risorse per conto e nell’interesse dell’amministrazione pubblica (dove il dato della riconducibilità della fattispecie di danno direttamente all’amministrazione pubblica agevola il percorso ricostruttivo basato sulla maggiore rilevanza impressa al dato oggettivo del danno rispetto a quello soggettivo della qualifica rivestita dall’autore della condotta illecita), maggiori problemi ricostruttivi sono stati incontrati nelle ipotesi in cui la gestione delle risorse venga svolta dalle società partecipate. Se infatti da un lato può agevolmente affermarsi che tra l’ente partecipante e la società partecipata sussiste un rapporto di servizio e che pertanto la persona giuridica partecipata può essere convenuta in un giudizio di responsabilità amministrativo - contabile davanti alla Corte dei conti, dall’altro lato costituisce un nodo ancora non definitivamente sciolto l’ammissibilità di un’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori, dirigenti e dipendenti delle società partecipate per i danni cagionati direttamente al patrimonio sociale di dette società. A ben vedere nel primo caso l’azione di danno erariale è sostanzialmente spuntata, atteso che agire nei confronti della società partecipata per un danno erariale da essa cagionato all’ente partecipante si traduce in una partita di giro, atteso che l’eventuale risarcimento si ripercuoterà sul valore della partecipazione del medesimo ente risarcito.
Nel secondo caso sono stati invece rappresentati problemi di tenuta del sistema, atteso che risulterebbe necessario ipotizzare che una determinata società, seppure partecipata da enti pubblici, sia essa stessa una pubblica amministrazione. Secondo i più recenti pronunciamenti delle Sezioni Unite della Corte dei Cassazione, la qualificazione delle società partecipate in termini di pubbliche amministrazioni e, di conseguenza, l’ammissione della loro tutelabilità quali enti danneggiati (a fronte di comportamenti posti in essere da soggetti legati ad esse da un rapporto di servizio) è riscontrabile a condizione che l’entepartecipato risulti “in house” rispetto a quello partecipante (secondo i parametri comunitari legati alla c.d. “clausola Teckal”, che presuppone la sussistenza di un controllo dell’ente partecipante su quello partecipato analogo a quello che l’ente partecipante svolge sui propri uffici). E ciò sia nella forma (previsioni statutarie), sia nel concreto rapporto tra i due enti (cfr. Cass. civ. Sez. Unite n.26283/2013; id., (Ord.) n. 26936/2013; id., n. 5491/2014).
3
Se da un lato può affermarsi che il Legislatore inquadra l’illecito amministrativo contabile tramite la previsione di una clausola generale – che rimette al Giudice Contabile l’accertamento della concreta sussistenza, nel singolo caso di specie, dei presupposti necessari per la sua affermazione (elemento oggettivo del pregiudizio erariale; nesso di causalità tra danno e comportamento di un soggetto legato all’amministrazione danneggiata da un rapporto di servizio; elemento psicologico del dolo ovvero della colpa grave) (3) – dall’altro lato deve darsi conto di una tendenza legislativa, incrementatasi in modo rilevante nel corso dell’ultimo decennio, orientata a prevedere, in specifici settori dell’azione amministrativa, forme di responsabilità amministrativo contabile “tipizzate”.
Gli interventi legislativi di tipizzazione dell’illecito si sono indirizzati lungo due direttrici invero nettamente distinte.
1) Tipizzazione di attività amministrative illegittime in funzione puramente sanzionatoria.
In talune ipotesi il Legislatore tipizza un determinato comportamento in termini di illiceità e ne fa derivare una vera e propria sanzione finanziaria, scollegata dall’eventuale pregiudizio erariale che da quel determinato comportamento può derivare in concreto. In queste ipotesi la Corte dei conti è chiamata - per espressa previsione normativa - ad applicare il procedimento giurisdizionale (ordinariamente finalizzato all’accertamento dell’illecito secondo i parametri della richiamata clausola generale della responsabilità) in chiave esclusivamente sanzionatoria. Rispetto allo schema generale non sarà dunque necessaria l’individuazione e quantificazione del danno erariale (il c.d. elemento oggettivo della clausola generale) ma sarà sufficiente l’accertamento della condotta illecita (4).
3 Il procedimento finalizzato all’accertamento della responsabilità amministrativo contabile non si discosta da quello finalizzato all’accertamento della responsabilità extracontrattuale. In entrambi i casi il Giudice è chiamato a verificare la corrispondenza della clausola generale rispetto al caso concreto.
Si richiama sul punto l’evoluzione degli ambiti di estensione dell’art. 2043 c.c., nel suo progressivo mutamento da norma di sanzione – rispetto a diritti soggettivi previsti altrove dall’ordinamento giuridico – a norma di divieto diretto, finalizzata a tutelare in ragione della sua “clausola generale” ogni danno ingiusto inferto a situazioni giuridiche soggettive meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico.
Nel corso della seconda metà del 900 l’evoluzione giurisprudenziale nella materia dell’illecito aquiliano, basata sulla norma generale contenuta nell’art.2043 c.c,. ha progressivamente esteso le fattispecie di danno risarcibile.
La ricostruzione generale dell’illecito aquiliano si è quindi svincolata dal tradizionale schema rigido fondato sulla tipicità delle situazioni protette (diritti soggettivi) ed ha accentuato il peso della rilevanza della lesione subita dal danneggiato di fronte a fatti produttivi di danno non giustificabili dall’ordinamento. Con la conseguenza che l’area della risarcibilità aquiliana si è estesa a tutelare indistintamente tutte le situazioni giuridiche soggettive correlate ad un interesse verso un bene della vita meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico.
4 I problemi di ricostruzione, aldilà della rilevanza delle previsioni normative nell’ambito della tematica sulla natura stessa della responsabilità, riguardano in primo luogo la possibilità che, accanto alla sanzione, possa comunque essere richiesto dalle Procure Erariali la condanna dei soggetti responsabili del comportamento illecito al risarcimento dell’effettivo pregiudizio subito dall’ente. In secondo luogo se nelle ipotesi sanzionatorie il livello della addebitabilità soggettiva debba comunque essere assestato sulla colpa grave sulla base dell’art.1, comma 1, Legge n.20/94.
Le Sezioni unite della Corte dei Conti, con la sentenza n. 12/QM del 27 dicembre 2007, si sono espresse per la necessità della colpa grave. Tale soluzione sarebbe infatti imposta dal tenore letterale dell’art. 1, comma 1, della legge n. 20/1994, il quale, senza operare alcuna distinzione fra le diverse forme di responsabilità (amministrativa di tipo risarcitorio e amministrativa di tipo sanzionatorio). La linea interpretativa seguita dalle Sezioni Riunite è tuttavia ritenuta non conforme al sistema dalla prevalente dottrina e da alcune Sezioni Regionali della Corte dei conti, le quali
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Una prima previsione normativa è stata prevista Legge n.289/2002 (Finanziaria 2003), il cui art 30, comma 15 (5), in caso indebitamento per il finanziamento di spese diverse da quelle di investimento, ha previsto la nullità degli atti e dei relativi contratti e l’applicazione, nei confronti degli amministratori, della sanzione da un minimo di 5 a un massimo di 20 volte indennità di carica percepita al momento della violazione.
Una seconda ipotesi è stata successivamente prevista dalla Legge 24 dicembre 2007 n. 244 (finanziaria 2008) la quale ha previsto (art. 3, comma 59) che è nullo il contratto di assicurazione stipulato da amministrazioni o enti pubblici che copra la responsabilità amministrativo - contabile e che in caso di violazione è prevista la sanzione, per l’amministratore e per il beneficiario della copertura assicurativa, a titolo di danno erariale, di una somma pari a 10 volte l’ammontare dei premi stabiliti nel contratto (6).
Altre ipotesi sono rinvenibili nella più recente normativa finalizzata ad imprimere impulso all’efficienza amministrativa.
Si veda in particolare l’art. 1, comma 4, D.L. n.35/2013, conv. in Legge n.64/2013 a mente del quale, in via parallela rispetto alla ammissione degli enti locali alla possibilità di ottenere, a determinate condizioni, c.d. “spazi finanziari” di esclusione dalle rigide regole del patto di stabilità, è stato previsto che “Su segnalazione del collegio dei revisori dei singoli enti locali, la procura regionale competente della Corte dei conti esercita l'azione nei confronti dei responsabili dei servizi interessati che, senza giustificato motivo, non hanno richiesto gli spazi finanziari nei termini e secondo le modalità di cui al comma 2, ovvero non hanno effettuato, entro l'esercizio finanziario 2013, pagamenti per almeno il 90 per cento degli spazi concessi. Nei confronti dei soggetti di cui al periodo precedente e degli eventuali corresponsabili, per i quali risulti accertata la responsabilità ai sensi delle vigenti disposizioni di legge, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano una sanzione pecuniaria pari a due mensilità del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali. Gli importi di cui al periodo precedente sono acquisiti al bilancio dell'ente. Sino a quando le sentenze di condanna emesse ai sensi della presente disposizione non siano state eseguite per l'intero importo, esse restano pubblicate,
ritengono sufficiente, per l’affermazione della responsabilità amministrativa c.d. sanzionatoria, una qualsiasi colpa sia pur “ lieve” o addirittura “ lievissima” ed evitare l’innesto dell’istituto della colpa grave all’interno di un alveo di responsabilità – appunto quella sanzionatoria - che presenta caratteristiche incompatibili con il tradizionale modello della responsabilità amministrativo - contabile (cfr. Corte Conti, Sez. Sicilia, n. 3198/2006).
5 Si riporta il testo della norma. “Qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennita' di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
6 Si porta il testo della norma. “È nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall'espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile. I contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008. In caso di violazione della presente disposizione, l'amministratore che pone in essere o che proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l'ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo”.
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osservando le cautele previste dalla normativa in materia di tutela dei dati personali, sul sito istituzionale dell'ente, con l'indicazione degli estremi della decisione e della somma a credito”.
Si veda inoltre l’art.111 ter Legge n.220/2010 (introdotto dal D.L. n.98/2011 conv. in Legge n.111/2011), il quale ha previsto, a tutela della correttezza nella predisposizione delle poste finanziare nei bilanci degli enti in funzione del rispetto del patto di stabilità interno, che “Qualora le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme elusive, le stesse irrogano, agli amministratori che hanno posto in essere atti elusivi delle regole del patto di stabilità interno, la condanna ad una sanzione pecuniaria fino ad un massimo di dieci volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione dell'elusione e, al responsabile del servizio economico-finanziario, una sanzione pecuniaria fino a 3 mensilità del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali”.
Nell’ambito del Testo Unico del Pubblico Impiego (D.Lgs. n.165/2001), riveste particolare rilevo la previsione contenuta nell’art.53 comma 7, a mente del quale “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. Ai fini dell'autorizzazione, l'amministrazione verifica l'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti”.
In assenza di un’espressa attribuzione della competenza giurisdizionale all’irrogazione della sanzione al Giudice Contabile, erano sorti alcuni orientamenti contrastanti in merito alla riconducibilità della tipizzazione sanzionatoria alla competenza del Giudice Contabile (7).
L'art. 1, comma 42, lett. d), Legge n. 190/2012 ha risolto definitivamente i nodi interpretativi ed ha introdotto un comma 7-bis all’art.53 con la previsione espressa della competenza giurisdizionale della Corte dei conti (la norma richiamata prevede infatti che “L'omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti”).
7 Alcuni pronunciamenti del Giudice Contabile avevano escluso la competenza della Corte dei conti a conoscere la vicenda de quo (cfr. Corte dei conti, Sez. Trentino Alto Adige, Trento, n.10/2011; id. Sez. Lombardia, n.31/2012). L’orientamento risulta invero smentito, prescindendo dall’espressa previsione normativa di cui al richiamato comma 7 bis dell’art.53 D.Lgs. n.165/2001, da Corte dei conti, Sez. I° d’Appello, n.406/2014.
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Nelle ipotesi in cui il Giudice Contabile proceda ad irrogare la sanzione prevista dalla norma, rimane del tutto impregiudicata la possibilità che dal medesimo fatto illecito possa invero derivare un effettivo pregiudizio erariale, il cui accertamento risulterà evidentemente indipendente rispetto all’accertamento del perfezionamento della fattispecie sanzionatoria (8).
2) Tipizzazione di attività amministrative illegittime alle quali viene ricollegata genericamente la conseguenza della responsabilità amministrativo contabile.
Nel corso degli ultimi anni il Legislatore ha dettato, nell’ambito della regolamentazione di specifici settori dell’azione amministrativa, specifiche previsioni di responsabilità amministrativo contabile quale conseguenza diretta dell’intervenuta violazione dei precetti normativi.
La previsione di tali ipotesi “tipizzate” di responsabilità si discosta nettamente da quelle esclusivamente sanzionatorie esaminate al punto n.1. In queste ipotesi la tipizzazione viene disposta all’interno dello schema generale della responsabilità e presuppone pertanto che sussistano tutti gli elementi contemplati dalla clausola generale (si ribadisce, l’elemento oggettivo del pregiudizio erariale; il nesso di causalità tra danno e comportamento di un soggetto legato all’amministrazione danneggiata da un rapporto di servizio; l’elemento psicologico del dolo ovvero della colpa grave).
La previsione di illeciti amministrativo contabili “tipizzati”, sovente accompagnata dalla previsione parallela della responsabilità disciplinare e dirigenziale dell’agente pubblico, si è estesa in modo rilevante in tutti i testi legislativi che regolano l’azione amministrativa. L’intervento legislativo, chiaramente finalizzato a sensibilizzare gli operatori in ragione della particolare delicatezza e rilevanza del settore operativo, è risultato tuttavia privo di un quadro organico di riferimento ed ha posto numerosi problemi di inquadramento sistematico e di ricostruzione ermeneutica.
Il problema di fondo sotteso all’analisi delle diverse tipizzazioni dell’illecito è fondamentalmente legato alla loro armonizzazione con la sopra richiamata clausola generale.
In tutte le ipotesi in cui il Legislatore prevede espressamente che la violazione di una norma d’azione amministrativa determinerà responsabilità erariale la prima domanda per l’interprete è se la tipizzazione determina una responsabilità “automatica” ovvero se sarà necessario comunque l’accertamento dei presupposti per l’affermazione dell’illecito contemplati nella clausola generale della responsabilità.
Su punto sono intervenute le Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede di risoluzione di una c.d. “Questione di Massima” (sentenza n.12/2011) ed hanno affermato sul punto che
8 La contestazione del pregiudizio erariale potrà intervenire contestualmente alla contestazione della responsabilità sanzionatoria (cfr. Corte dei conti, Sez. Marche, n.65/2013; id., Sez. I° d’Appello, n.899/2014) ma non può escludersi che possano essere esercitate anche azioni distinte.
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“....nelle numerose ipotesi, innanzi sommariamente enumerate, nelle quali una norma di legge si limita a prevedere che una data azione o attività “... determina responsabilità erariale”, o espressioni simili, ma senza comunque stabilire sanzioni precise e non derogabili, deve necessariamente ritenersi che ricorra una fattispecie ordinaria di responsabilità amministrativa, governata cioè dalle norme, prime ricordate, di cui agli artt. 82 e segg. L. di contabilità generale dello Stato; 52 e segg. T.U. Corte dei conti; 1 L. n. 20/1994, etc.. L’unica peculiarità consiste, appunto, nella circostanza che la previsione di tale astratta ipotesi di responsabilità, sotto il profilo dell’esistenza di un illecito, è operata direttamente dal Legislatore, e dunque non v’è bisogno, per l’interprete, di verificare l’esistenza o meno di tale profilo nel caso di specie: ferma però restando, senza dubbio, la necessità di dimostrare che ricorrono, nel concreto, tutti gli elementi essenziali indicati in via generale dalle norme appena ricordate per l’addebito di un danno erariale al soggetto agente (ossia vi sia stato quel comportamento che il Legislatore ha qualificato come illecito e sussistano altresì la colpa grave, come pure un conseguente danno erariale ingiusto e il nesso di causalità tra azione illecita ed evento dannoso)”.
Senza la pretesa di fornire un quadro esaustivo delle tipizzazioni normative (che sono molto numerose e di problematica raccolta esaustiva, si segnalano, per la loro rilevanza, l’art.7, comma 6, D.Lgs. n.165/2001, in tema di ricorso ad incarichi professionali esterni, mente del quale “.....Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti....”; l’art. 36, comma 5 quater, D.Lgs. n.165/2001, in tema di utilizzazione di forme di lavoro subordinato flessibile, secondo il quale “I contratti di lavoro a tempo determinato posti in essere in violazione del presente articolo sono nulli e determinano responsabilità erariale. I dirigenti che operano in violazione delle disposizioni del presente articolo sono, altresì, responsabili ai sensi dell'articolo 21. Al dirigente responsabile di irregolarità nell'utilizzo del lavoro flessibile non può essere erogata la retribuzione di risultato”; l’art.2, comma 9, Legge n.24/1990, in tema di responsabilità da ritardo provvedi mentale per la ritardar tata conclusione del procedimento amministrativo, secondo il quale “La mancata o tardiva emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente”; l’art.1, comma 12, Legge n.190/2012 (la c.d. Legge Anticorruzione), a mente del quale “In caso di commissione, all’interno dell’amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai sensi del comma 7 del presente articolo risponde ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all’immagine della pubblica amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti circostanze: a) di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente articolo; b) di aver vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del piano”; l’art.240, comma 15 bis, D.Lgs. n.163/2006, il quale prevede, nell’ambito del procedimento di definizione in via bonaria delle controversie insorte nella fase esecutiva degli appalti pubblici, che “Qualora i termini di cui al comma 5 e al comma 13 non siano rispettati a causa di ritardi negli adempimenti del responsabile del procedimento ovvero della commissione, il primo risponde sia sul piano disciplinare, sia a titolo di danno erariale, e la seconda perde qualsivoglia diritto al compenso di cui al comma 10”. Altre ipotesi di tipizzazione possono riscontrarsi nella legislazione in tema di “tagli lineari” della spesa delle pubbliche amministrazioni (art. 6 D.L. n.78/2010, conv. in Legge n.122/2010) ed in tema di “spending review” (D.L. n.95/2012, conv. in Legge n.135/2012).
Particolarmente significativa, nel quadro normativo e giurisprudenziale – proprio con specifico riguardo al rapporto tra la tipizzazione normativa e la successiva applicazione concreta del precetto in casi concreti oggetto di analisi da parte del Giudice Contabile – risulta la previsione di una responsabilità tipizzata in caso di omessa pubblicazione sui siti web delle amministrazioni dei dati salienti relativi al conferimento di incarichi esterni.
L’art.1, comma 127, Legge n.662/1996 (come modificato dall’art.3, comma 54, Legge n.244/2007) prevedeva che “Le pubbliche amministrazioni che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso sono tenute a pubblicare sul proprio sito web i relativi provvedimenti completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato. In caso di omessa pubblicazione, la liquidazione del corrispettivo per gli incarichi di collaborazione o consulenza di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale del dirigente preposto. Copia degli elenchi è trasmessa semestralmente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica”.
La norma risulta oggi abrogata e sostituita dall’art.15, D.Lgs. N.33/2013, il quale prevede che “La pubblicazione degli estremi degli atti di conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti estranei alla pubblica amministrazione, di collaborazione o di consulenza a soggetti esterni a qualsiasi titolo per i quali è previsto un compenso, completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell'incarico e dell'ammontare erogato, nonché la comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica dei relativi dati ai sensi dell'articolo 53, comma 14, secondo periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, sono condizioni per l'acquisizione dell'efficacia dell'atto e per la liquidazione dei relativi compensi. Le amministrazioni pubblicano e mantengono aggiornati sui rispettivi siti istituzionali gli elenchi dei propri consulenti indicando l'oggetto, la durata e il compenso dell'incarico. Il Dipartimento della funzione pubblica consente la consultazione, anche per nominativo, dei dati di cui al presente comma.
In caso di omessa pubblicazione di quanto previsto al comma 2, il pagamento del corrispettivo determina la responsabilità del dirigente che l'ha disposto, accertata all'esito del procedimento disciplinare, e comporta il pagamento di una sanzione pari alla somma corrisposta, fatto salvo il risarcimento del danno del destinatario ove ricorrano le condizioni di cui all'articolo 30 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.”
Nella vigenza della fattispecie “tipizzata” di cui all’art 1, comma 127, della Legge n.662/1996, la Corte dei conti, Sez. Campania, con sentenza n.958/2013, ha statuito che l’ipotesi secondo cui la mancata pubblicazione dell’incarico sul sito web dell’Ente determina responsabilità erariale - non integra una fattispecie sanzionatoria, in assenza di una chiara ed espressa indicazione in tal senso da parte della norma stessa; tale esito è conforme a quanto incidentalmente affermato dalle Sezioni Riunite con la sentenza n. 12/2011, richiamata sopra. Per “fattispecie direttamente sanzionate dalla legge” devono infatti intendersi quelle in cui non soltanto è prevista una sanzione pecuniaria come conseguenza dell’accertamento di responsabilità amministrativa, ma in cui la norma definisce altresì l’automatica determinazione del danno, mentre va escluso che possano rientrarvi le ipotesi in cui la legge si limiti a prevedere che una certa fattispecie “determina responsabilità erariale”, o espressioni simili. Nel caso di specie, esclusa la configurabilità della responsabilità sanzionatoria, sarebbe conseguentemente mancata la prova del danno, non potendosi presumere che esso potesse essere pari all’importo della consulenza, anche e soprattutto in ragione della notevole sproporzione che potrebbe prospettarsi tra l’omissione di un adempimento formale, quale la pubblicazione sul sito istituzionale, ed il danno del quale i soggetti sarebbero chiamati a rispondere, pari all’importo della consulenza legittimamente affidata e della quale l’ente avrebbe tratto vantaggio (contra: Corte dei conti, Sez. Molise, n. 48 del 2013, secondo cui la norma avrebbe dato vita ad una fattispecie sanzionatoria).
A sostegno della limitazione della tipizzazione “non direttamente sanzionatoria” ad una indicazione sostanzialmente preliminare dell’illiceità dell’attività amministrativa posta in essere – che dovrà essere più approfonditamente vagliata dal Giudice Contabile allo scopo di verificare la presenza dei presupposti di base per la sua affermazione – può in ultima analisi riflettersi, analizzando la fattispecie di responsabilità erariale “tipizzata” dall’art.2, comma 9, Legge n.241/1990, sulla profonda differenza che indubbiamente si pone tra l’accertamento che il Giudice Amministrativo è chiamato a compiere all’atto dell’accertamento di una responsabilità risarcitoria dell’amministrazione per la ritardata conclusione del procedimento amministrativo e l’accertamento che il Giudice Contabile sarà successivamente chiamato ad effettuare qualora emerga e si cristallizzi una fattispecie di c.d. “danno indiretto” – direttamente connesso all’intervenuta condanna dell’ente a risarcire per equivalente la lesione dell’interesse legittimo pretensivo del privato. Nel primo caso l’illiceità del comportamento posto in essere dovrà essere valutata in termini di “colpa dell’apparato amministrativo” (cfr., sul punto, la fondamentale sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n.500/1999), mentre il Giudice Contabile – pur in presenza della tipizzazione normativa – non potrà non orientare la propria analisi nell’individuazione di un contributo psicologico del “dirigente” e del “funzionario inadempiente” che possa essere qualificato doloso ovvero gravemente colposo in considerazione della complessità delle allegazioni che dovessero essere presenti nel giudizio finalizzato all’accertamento dell’illecito amministrativo – contabile.
Sulla base dell’attuale assetto della responsabilità amministrativo contabile, come attribuita dall’ordinamento costituzionale, alla giurisdizione della Corte dei conti, può in conclusione affermarsi che la tipizzazione in chiave sanzionatoria introduce una competenza sostanzialmente nuova per il Giudice Contabile (basata su un giudizio di accertamento che risulta indipendente ed autonomo rispetto a quello ordinario risarcitorio), mentre la più articolata ed ampia tipizzazione dell’illecito in chiave ricostruttiva della fattispecie dannosa deve essere intesa esclusivamente quale irrigidimento normativo rispetto al precetto sotteso. Tale irrigidimento potrà e dovrà senz’altro indirizzare la valutazione del Giudice Contabile (essenzialmente all’atto della valutazione dell’elemento psicologico dell’agente), ma non potrà sostituire l’accertamento finalizzato a verificare se il fatto concreto possa essere ricompreso pienamente nella clausola generale della responsabilità (in presenza di tutti gli elementi necessari per la sua ricorrenza) ed essere pertanto qualificato, a dette condizioni, un illecito amministrativo contabile.
4) AVV. VERONICA DELLA MONACA - Avvocato Cassazionista Foro di Ancona
Orientamenti giurisprudenziali della Corte dei Conti Sezione Giurisdizionale Regione Marche nel biennio 2013-2015 in tema di responsabilità amministrativa.
Con riferimento ai giudizi di responsabilità amministrativa, saranno oggetto di disamina del presente intervento le pronunce più rilevanti emesse dalla Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Regione Marche, garante dello Stato ordinamento nella tutela del denaro pubblico nel bienno 2013-2015 che hanno trattato le tipologie di danno erariale.
Prima di entrare in medias res, pare utile effettuare una breve premessa sulla natura del danno erariale il quale consiste in un pregiudizio suscettibile di valutazione economica e comprende la compromissione di interessi di carattere generale del corpo sociale o la lesione dell'interesse pubblico generale all'equilibrio economico e finanziario dello Stato e di interessi pubblici costituzionalmente protetti.
Per responsabilità amministrativa si intende quella in cui incorre il soggetto che, violando doveri od obblighi derivanti dal rapporto di servizio con un ente pubblico, abbia cagionato un danno alla sua o altra pubblica amministrazione; ciò presuppone l’esistenza di tale rapporto di servizio con un’amministrazione pubblica.
La responsabilità si configura in caso di danni subiti direttamente o indirettamente dall’amministrazione.
In dottrina ampio è il dibattito circa la natura civilistica o pubblicistica della responsabilità amministrativa.
La Corte dei Conti ne afferma il carattere autonomo in quanto nasce nell’ambito del rapporto di pubblico impiego e di servizio la natura pubblica
Come ampiamente chiarito dalla giurisprudenza, il pregiudizio patrimoniale che il Giudice contabile è chiamato ad accertare e quantificare, deve configurarsi come certo ed attuale.
La responsabilità amministrativa risarcitoria “discende dall'aver cagionato un danno patrimoniale all'amministrazione pubblica, in violazione degli obblighi di servizio e con comportamenti omissivi o commissivi connotati dall'elemento soggettivo del dolo o della colpa grave” (sul punto si veda Corte dei conti, S.U., sentenza n. 12 del 27 dicembre 2007) e la stessa come ritengono in Giudici contabili della sentenza in commento non può essere scollegata dall’effettivo accertamento di un effettivo nocumento patrimoniale (cfr Corte Conti, Sez. Marche,17 gennaio 2011 n. 26). Per il profilo che attiene l’elemento psicologico (dolo o colpa) la Corte ha ritenuto sussistente il dolo dell’agente intergrato dalla specifica conoscenza del divieto di cumulo degli incarichi.
L'elemento soggettivo che deve sussistere ai fini della "responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica ,è la colpa grave, o, ovviamente, il dolo, come desunto dal dato letterale dell'art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall'art. 3, comma 1, del decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, che stabilisce espressamente che “la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi
con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità, nel merito, delle scelte discrezionali” (art. 1, comma 1, legge n. 20/1994 come modificato dall'art. 3, comma 1, legge n. 639/1996).
In giurisprudenza, vi sono sezioni che in alcuni casi ritengono necessaria la colpa grave (cfr. Sez. giur. Umbria, n. 128/2007), ed in altri ritengono sufficiente la colpa anche nel grado lieve (cfr. Sez. giur. Lazio, n. 3001/2005) o lievissimo, secondo i principi generali in materia di sanzioni amministrative di cui all'art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (cfr. Sez. giur. Regione Siciliana, n. 3198/2006, Sez. giur. Marche, n. 151/2007).
Le Sezioni Riunite non prescindono dal dato letterale della citata disposizione di cui all'art. 1, comma 1, della legge n. 20/1994, come modificato dall'art. 3, comma 1, del d.l. n. 543/1996, convertito, con modificazioni, nella legge n. 639/1996, in cui il legislatore, senza operare alcuna distinzione fra le diverse forme di responsabilità (responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio e responsabilità amministrativa di tipo sanzionatorio, come quella in parola), ha stabilito espressamente che “la responsabilità è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave”.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Regione Marche, è stata chiamata a pronunciarsi si interessanti tematiche afferenti le differenti tipologie di danno erariale.
In particolare:
1)Nelle sentenze nn. 3 del 18/1/2013 e 81 del 15/7/2013 la Corte ha affrontato il tema di mancato riversamento di denaro pubblico introitato da concessionari esterni della riscossione delle casse dello stato);
2)Nelle sentenze nn. 65 del 6/3/2013, 28 del 14/04/14 e 83 del 28/07/14 la Corte ha trattato il danno erariale e danno da disservizio con la violazione del principio esclusività svolgendo un doppio lavoro senza autorizzazione derivante dall’occultato svolgimento da parte dei dipendenti di attività private incompatibili in costanza di rapporto di pubblico servizio.
2.a) In particolare nella sentenza n. 65 del 6/3/2013, i giudici della Corte dei Conti regionale Marche hanno affrontato nella predetta sentenza il tema delle conseguenze giuridiche connesse allo svolgimento di un impiego in conflitto di interessi con la funzione di pubblico dipendente nonché il duplice connotato del danno erariale, risarcibile a titolo di responsabilità amministrativa, da responsabilità patrimoniale e del danno di cui all’art. 53, comma VII, Dlgs 165/2001 relativo alla peculiare fattispecie di responsabilità che prescinde dal danno in concreto. In fatto, la Procura regionale ha contestato al dipendente pubblico (sub specie infermiere in servizio a tempo indeterminato presso l’A.S.U.R. Marche, Zona territoriale di Ancona) il fatto illecito consistente nello svolgimento di attività lavorativa privata extra-professionale prestata senza le prescritte autorizzazioni, dolosamente e con l’occultamento della propria condizione di incompatibilità, con il percepimento di compensi erogati dalla struttura privata.
Le indagini, svolte dalla procura Regionale hanno fondato la richiesta di condanna con riferimento a tre tipologie di pregiudizio subite dall’Amministrazione consistente nella differenza tra le retribuzioni attribuite e quelle di minore importo che sarebbero spettate al dipendente laddove fosse stato autorizzato allo svolgimento delle prestazioni esterne della struttura pubblica. In particolare, il primo pregiudizio consiste nell’indebito percepimento della differenza tra la retribuzione interamente percepita dall’Ente di appartenenza e la retribuzione al 50% spettante ai dipendenti in regime part-time in servizio, il secondo nei compensi erogati al dipendente dalla propria Amministrazione, mentre risultava in servizio presso la struttura sanitaria privata in sovrapposizione ai turni prestati presso l’A.S.U.R. Marche, il terzo a titolo
di compensi indebitamente percepiti dal dipendente non autorizzato all’attività lavorativa esterna.
La difesa del convenuto, tra gli altri punti, contestava che l’esistenza del danno erariale doveva essere dimostrata non potendo ritenersi quest’ultimo integrato dal mero svolgimento di prestazioni non autorizzate in favore di terzi in violazione dell’art. 53, comma VII, Dlgs n. 165/2001. Di fatto il lavoratore non aveva ricevuto contestazioni e pertanto un eventuale incameramento di somme a titolo di danno erariale ex art 53, comma VII, Dlgs n. 165/2001 avrebbe apportato un ingiustificato arricchimento dell’Amministrazione.
Per di più, la condotta del lavoratore in concreto non aveva arrecato alcun danno in quanto non risultava provato che il dipendente durante l’orario di servizio avesse indirizzato le proprie energie in favore di terzi e si osservava che il danno erariale non poteva derivare da mera violazione della predetta norma, ma la violazione doveva correlarsi ad un depauperamento concreto dell’Ente pubblico; anche i risultati delle indagini svolte dalla Guardia di Finanza avevano rilevato che la sovrapposizione di orario - e non di giornate lavorative- si era verificata in una sola giornata per cui, in carenza della prova dell’alterazione del sinallagma, non poteva ritenersi integrata la fattispecie di danno ex art. dell’art. 53, comma VII, Dlgs 165/2001 dai connotati di responsabilità oggettiva.
La Corte ha ritenuto, nel caso concreto, verificata sulla base di presunzioni gravi, precise e concordanti la lesione del principio di esclusività del rapporto di pubblico impiego laddove il dipendente avrebbe dovuto dedicare tutte le proprie energie al servizio a tempo indeterminato presso la struttura pubblica.
Infatti sussiste un regime speciale delle incompatibilità collegate allo status di dipendente pubblico, con particolare riferimento all’applicazione della misura sanzionatoria prevista dall’art. 53 comma 7 del d.lgs. 165/2001 ed il principio di esclusività.
La materia del cumulo di impieghi e di svolgimento di incarichi esterni (extraistituzionali) da parte di pubblici dipendenti è regolato da disciplina speciale rispetto al settore privato. Con la legge delega 421/1992, art. 2 comma 1 il legislatore ha stabilito che la disciplina dell’incompatibilità tra impiego pubblico ed altre attività sia regolata dalla legge, da atti
normativi o amministrativi.
Il principio di esclusività invece trova la sua fonte nella Carta Costituzionale con riferimento all’art. 98 Cost. secondo cui i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, nonché all’art. 97 Cost. che sancisce i principi di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione.
La ratio è quella di preservare le energie lavorative del dipendente pubblico evitando il prodursi di una disutilità, in quanto la sua prestazione lavorativa è strumentale all’espletamento della funzione pubblica dell’Ente di appartenenza ed evitare che si possano determinare situazioni turbative della regolarità del servizio, possibili conflitti di interesse, attenuazioni dell’indipendenza del lavoratore e del prestigio della P.A..[2]
2 Ulteriore fattispecie di danno che potrebbe ravvisarsi è quella del danno patrimoniale da disservizio è una sottospecie del danno erariale, che si registra quando si sia verificato o «un esercizio illecito di pubbliche funzioni», o «una mancata resa della prestazione dovuta dal pubblico dipendente» (fra le altre, C. conti, sez. Umbria n. 371 del 2004) o, ancora, un mancato conseguimento della legalità, efficienza, efficacia, economicità e produttività dell'azione della p.a., per via della disorganizzazione del rispettivo servizio dovuta alla condotta commissiva od omissiva, connotata da dolo o da colpa grave, del pubblico dipendente (Sul punto C. conti, sez. Puglia, 10 maggio 2012 n. 621, Corte Conti, sezione Veneto n. 866/2005). Sul danno da disservizio in dottrina TENORE, La nuova corte dei conti cit., 201 ss.; Santoro, L'illecito contabile cit., 404. In giurisprudenza C. conti, sez. III, 11 gennaio 2013, n. 21; Corte Conti sez. II, 11 dicembre 2012 n. 674; Corte Conti sez. III, 4 febbraio 2011 n. 114, in Riv. C. conti,2011, 1-2, 160;Corte Conti sez. Marche, 10 marzo 2003, n. 195, in Riv. C. conti, 2003, f. 2, 219; Corte Conti, sez. Umbria, n. 52 del 1996, in Riv. C. conti, 1993, f. 3, 168.
Inoltre l’art. 53 del d.lgs. 165/2001 ha esteso a tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità dettata dagli artt. 60 ss del d.p.r. 3/1957, per cui è precluso l’esercizio di attività commerciali, industriali, professionali e imprenditoriali in pendenza di un rapporto di lavoro con un datore di lavoro pubblico. È consentito solamente l’esercizio di attività che siano sporadiche, occasionali e saltuarie, previa autorizzazione ad hoc che verifichi l’insussistenza di situazioni di conflitto di interesse.
E’ una sorta di misura reale volta ad attribuire l'arricchimento derivante dall'attività espletata con l'incarico alla P.A. di provenienza e riferibile in via diretta ai compensi e non già al soggetto, a sua volta sottoponibile a diverso procedimento disciplinare.
Le indagini svolte dalla Procura regionale hanno rilevato la violazione del principio di esclusività che vieta l’attribuzione ai dipendenti pubblici di incarichi non preventivamente autorizzati dalle amministrazioni di appartenenza (Art. 58 del d.lgs n. 29 del 1993, come modificato prima dall'art. 2 del decreto legge n. 358 del 1993, convertito dalla legge n. 448 del 1993, poi dall'art. 1 del decreto legge n. 361 del 1995, convertito con modificazioni dalla legge n. 437 del 1995, e, infine, dall'art. 26 del d.lgs n. 80 del 1998, nonché dall'art. 16 del d.lgs n. 387 del 1998) .
Ai fini dell'autorizzazione, l'amministrazione verifica l'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti .Sul punto, la giurisprudenza amministrativa si è pronunciata nel senso che “In tema di impiego alle dipendenze della P.A., l'art. 53, d. lg. 30 marzo 2001 n. 165, nel suo complesso, non vieta l'espletamento di incarichi extraistituzionali retribuiti, ma li consente solo ove gli stessi siano conferiti dall'Amministrazione di provenienza [3] ovvero da questa previamente autorizzati, rimettendo al datore di lavoro pubblico la valutazione della legittimità dell'incarico e della sua compatibilità, soggettiva ed oggettiva, con i compiti propri dell'ufficio; in assenza di tale previa valutazione (mancato conferimento o mancata autorizzazione), l'incarico si presume non consentito e i compensi che spetterebbero per il suo espletamento (comma 7) sono rimessi direttamente all'Amministrazione dell'incaricato ovvero, ove già percepiti, da questi versati all'Amministrazione medesima sul presupposto che le energie lavorative spese e i risultati delle stesse ottenuti spettino a quella in quanto titolare del rapporto esclusivo di lavoro del pubblico dipendente”.
In fase decisoria, il giudice contabile ha ritenuto sussistenti tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa (il rapporto di servizio, la sussistenza di una duplicazione evidente sostanziata dalla richiesta del compenso alle prestazioni svolte per l’Ente pubblico e quelle non autorizzate effettuate a favore di terzi in violazione dell’art. 53 comma 7 del d.lgs. 165/2001).
Con riferimento alla fattispecie richiamata da quest’ultima norma, nella sentenza in commento, la Procura Regionale richiama la pronuncia della Corte Conti, sezione Trento, 23 marzo 2012 n. 12 in cui si considera configurato il danno erariale solo nei casi di avvenuto riconoscimento di
3 ) Sulle finalità della norma si veda T.A.R. Abruzzo L'Aquila, sez. I, 25/01/2013, n. 96 in Foro amm. TAR 2013, 1,
179 (s.m.)
compensi erogati dall’amministrazione in favore del dipendente pubblico a fronte della mancata maturazione del diritto all’astensione dal servizio e relativamente a prestazioni libero professionali svolte durante i periodi di congedo per ferie che si appalesa inidonea a costituire un precedente giurisprudenziale per il caso di specie in cui non è stata in alcun modo provato tale ultimo aspetto.
Nella specie il danno contestato coincide “con il coacervo di emolumenti percepiti dalla convenuta a carico dell’ente datore di lavoro durante il contestuale periodo di assenze dal servizio effettuate a vario titolo ed utilizzate per lo svolgimento di attività professionale in violazione del principio di esclusività del rapporto di lavoro pubblico”.
Secondo i Giudici di Trento gli obblighi connessi allo svolgimento del rapporto di lavoro sono operativi anche quando il pubblico dipendente si trovi temporaneamente esonerato dall’obbligo di prestare attività lavorativa per motivi di salute o a causa di eventi “sottoposti dalla legge a carico del datore di lavoro per la tutela dei beni della vita e della salute del lavoratore stesso costituzionalmente protetti” e di fatto sono stati percepiti dal lavoratore compensi durante determinate tipologie di assenze dal servizio.
Nel caso oggetto del presente commento, non è stata invece raggiunta la prova che il dipendente avesse svolto prestazioni libero professionali durante i periodi di congedo per ferie.
In concreto, il lavoratore non ha causato alcun danno che si è concretizzato in un effettivo depauperamento a carico dell’Amministrazione né alterazione del sinallagma del rapporto di lavoro, e non è emerso che il dipendente, durante l’orario di lavoro, avesse indirizzato le proprie energie lavorative in favore di terzi; inoltre non vi sono state sovrapposizioni di turni presso l’Ente di appartenenza con quelli nel cui ambito veniva svolta l’attività lavorativa esterna.
I Giudici contabili, nel corpo della sentenza, chiariscono che la responsabilità amministrativa non può prescindere dall’accertamento di un effettivo nocumento patrimoniale della p.a. (Sez. Marche 17 gennaio 2011 n. 26).
Invece il raggiungimento della prova è un dato imprescindibile in quanto sembrerebbe che, con tale pronuncia, i Giudici di Trento compiano un pericoloso revirèment che desta forti perplessità laddove si afferma un principio di danno in re ipsa che riconduce ad un profilo di responsabilità oggettiva anche laddove non vi sia un depauperamento di fatto della P.A. che prescinde dalla prova .
I risultati delle indagini degli inquirenti nella sentenza 23 marzo 2012 n. 12 hanno rilevato che la responsabilità amministrativa della dipendente era emersa per aver svolto attività professionali non autorizzate in violazione del principio di esclusività del rapporto di lavoro pubblico avvalendosi anche di periodi di assenza dal servizio a vario titolo, pur permanendo gli obblighi sottostanti al rapporto di lavoro pubblico.
La predetta sentenza chiarisce comunque che “I richiamati doveri fondamentali attinenti al rapporto di servizio non vengono comunque meno per effetto di altre assenze a vario titolo che non presuppongano un impedimento cagionato da motivi di salute, poichè anche in questi casi - in deroga alla regola della prestazione sinallagmatica in virtù della quale, mancando l'attività di lavoro, cessa il diritto alla correlativa retribuzione - il dipendente continua a percepire il compenso per l’attività lavorativa temporaneamente e legittimamente sospesa, pur in carenza della controprestazione lavorativa, che si converte in altre prestazioni quali il doveroso recupero psicofisico del dipendente, l’assolvimento del dovere di formazione e di aggiornamento professionale, ed altre ancora comunque finalizzate ad un miglioramento complessivo delle prestazioni lavorative” (sul punto, v. Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 8100 del 18 novembre 2010; T.A.R. Marche, Sez. I, n. 566 del 6 luglio 2011).
Sotto il profilo della giurisdizione, sebbene non sia stato arrecato in concreto alcun depauperamento e quindi alcun danno, sussiste quella della Corte dei Conti grazie al recente intervento legislativo di cui all’ articolo 1, comma 42, lett. c) e d) della legge n. 190 del 2012 che ha introdotto l’articolo 53, comma 7-bis ai sensi del quale: “L’omissione del versamento da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti” che si colloca nel novero degli interventi legislativi con i quali è stata imposta l’attenzione su specifiche fattispecie di antigiuridicità concernenti materie “contabilmente sensibili”.
Tale fattispecie risulta di assoluta particolarità in quanto la giurisdizione sarebbe dovuta attribuirsi al giudice ordinario in quanto lo svolgimento non autorizzato di incarichi retribuiti da parte del dipendente pubblico determina la violazione dell'obbligo di esclusività della prestazione lavorativa, alla quale l'ordinamento ricollega il perfezionamento di un'obbligazione di restituzione dei compensi in capo al dipendente.
In linea generale, il discrimine tra giurisdizione della Corte dei conti, in materia di danno erariale, e quella del giudice del rapporto di lavoro, resta confermato nel verificarsi di un inadempimento riconducibile, rispettivamente, all'esercizio di una funzione pubblica (sia pure nel senso dell'occasionalità necessaria), oppure alle obbligazioni nascenti dal contratto di lavoro tra un dipendente e l'amministrazione di appartenenza.
In particolare, la giurisdizione del giudice del lavoro si radica nei casi di alterazione del sinallagma contrattuale (assenze ingiustificate, riscossione di retribuzioni non dovute), quando il dipendente pubblico si connota come semplice debitore, soggetto alle normali sanzioni ed azioni civilistiche dell'ente di appartenenza. (Sul punto Corte Conti reg. Lombardia, sez. giurisd., 27/01/2012, n. 31). [4]
Per concludere, nella sentenza oggetto di commento, la Corte ha chiarito l’interpretazione e la portata della predetta norma laddove in concreto non c’è stata una deminutio patrimonii per l’Ente datore di lavoro.
In pratica, la novella del 2012, con la ratio diretta a finalità deterrenti preventive e repressive di condotte poste in violazione del principio di esclusività del pubblico impiego, ha ribadito il cogente obbligo di destinazione dei compensi indebitamente percepiti all’Amministrazione con cui è in vigore il rapporto di lavoro.
Il legislatore colpisce direttamente il lavoratore con la sanzione della sostanziale disutilità della prestazione professionale non autorizzata per l’effetto della previsione della spoliazione dei proventi relativi a prescindere da un effettivo nocumento arrecato.
2.b) Nella sentenza n. 28/2014 la Corte ha condannato un infermiere dipendente dagli Ospedali Riuniti di Ancona che aveva svolto attività non autorizzate, al pagamento sia delle somme percepite nell’ambito del rapporto di lavoro “esterno” alla P.A. d’appartenenza (ex art.53 co.7 D.Lgs.156/01), sia dello stipendio percepito durante i periodi di malattia contestuali allo svolgimento delle attività indebite, sia al 50% della retribuzione percepita nei periodi di svolgimento delle attività libero professionali.
Con la pronuncia n. 83 del 28/07/14 la Corte si è espressa in ordine ai criteri utilizzati per la quantificazione del danno, nell’accertamento della responsabilità amministrativo-contabile di un infermiere professionale in servizio presso l’Azienda Ospedaliero Universitaria Ospedali Riuniti di Ancona, cui la Procura di Ancona aveva contestato di aver cagionato all’ente di
4) La giurisdizione della Corte dei Conti, in caso di percezione indebita di somme per attività extraistituzionali svolte in violazione del regime delle incompatibilità nel pubblico impiego, è stata riconosciuta anche dalla Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna (sentenza n. 818/2007) laddove liberi professionisti medici svolgevano attività libero-professionale extra-muraria in costanza di rapporto a tempo pieno con l’INAIL con conseguente percezione indebita del connesso trattamento.
appartenenza un danno erariale, per aver svolto attività libero – professionale esterna in carenza di autorizzazione preventiva.
La giurisprudenza contabile risulta sul punto divisa per quanto riguarda il criterio utilizzato per la quantificazione del danno nell’ipotesi di cui sopra; in alcuni casi è individuato nel percepimento dell’indennità di esclusività, della retribuzione di risultato e di posizione; in altri casi è individuato nell’integrale differenza tra quanto percepito e quanto spettante all’operatore sanitario in costanza di rapporto di esclusività.
Nel caso all’esame la richiesta risarcitoria formulata dall’organo requirente si è articolata sutre distinte voci di danno erariale:
1) il danno diretto è stato individuato nell’importo pari alla differenza tra quanto concretamente percepito dall’operatore sanitario a titolo di retribuzione e quanto sarebbe stato liquidato in vigenza di un rapporto part-time al 50% (unica modalità di lavoro dipendente tale da consentire - ex art.1 co.56 L.662/96 - lo svolgimento di prestazioni libero professionali esterne);
2) danno diretto pari all’importo concretamente liquidato a favore dell’operatore sanitario nelle due giornate in cui la prestazione lavorativa non è stata resa per malattia o infortunio risultati, invece, insussistenti;
3) danno diretto pari al compenso percepito per le prestazioni svolte, in violazione delle norme sul regime autorizzativo (art.53 co.7D.Lgs.165/01), che doveva essere introitato dall’ente di appartenenza del dipendente.
Il Collegio, concordando in toto con la richiesta risarcitoria requirente, ha ritenuto di dover procedere all’applicazione del potere riduttivo in ragione del 30% per le particolari connotazioni fattuali della vicenda controversa. Aderendo alle consolidate linee guida giurisprudenziali in materia (cfr. Corte dei conti, Sez. Riunite, n.12/2007/QM) che impongono di accertare nello specifico la sussistenza dell’elemento psicologico del dolo, questa Sezione ha accertato, in primis, come questo avesse avuto un’intensità limitata (posto che il doppio lavoro non ha mai comportato sovrapposizioni temporali tra le prestazioni rese) e, in secondo luogo, ha riscontrato come il pregiudizio erariale fosse stato causato con “dolo contrattuale”, consistente nella mera consapevolezza della violazione di un obbligo specifico a prescindere dalla prevedibilità del danno, costituente una forma più attenuata dell’elemento soggettivo dell’illecito erariale rispetto al “dolo extracontrattuale” inteso quale intenzione di agire in danno di altri.
Infine con riferimento alla voce di danno derivante dall’applicazione dell’art.53 co.7 D.Lgs.165/01, il Collegio ha ritenuto di applicare 'art.52 R.D.1214/34 ricalcolando in melius l’entità della somma da risarcire, atteso che l’entità del pregiudizio erariale controverso risultava obiettivamente sproporzionata rispetto alla capacità reddituale del condannato, profilo sanzionatorio coerentemente tenuto applicato anche per altri profili professionali sanitari ovvero per ipotesi meno evidenti.
3) Nelle sentenze nn. 38 del 29/3/2013, n. 39 del 4/4/2014, 57 del 18 Giugno 2014 (in tema di frodi comunitarie, mala gestio di fondi comunitari o accredito con dati falsi di indebiti contributi).
Le ultime decisioni evidenziate hanno incidentalmente affrontato l’argomento dell’individuazione dei limiti esterni della giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativo contabile in presenza di comportamenti posti in essere da soggetti non inquadrati formalmente nei ruoli dell’ente danneggiato.
La giurisprudenza sul punto ha subito delle evoluzioni.1
1 La giurisprudenza della Suprema Corte tradizionalmente ancorava la cognizione contabile alla sussistenza di tre presupposti: 1) qualificazione soggettiva di amministrazione pubblica in senso stretto dell’ente danneggiato; 2) natura pubblica delle risorse oggetto di gestione e 3) c.d. rapporto di servizio tra l’autore della condotta illecita e l’ente danneggiato. Nell’ultimo decennio, tuttavia, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno statuito (con numerosi pronunciamenti, cfr. sentenze n.3351/04, n.22513/06, n.4511/06, n.4112/07, n.8409/08, n.2289/08, n.15599/09, n.5019/10) che l’assoggettabilità al giudizio contabile dipende in ultima analisi dal dato sostanziale che tra l’ente pubblico e il soggetto danneggiante sussista una relazione in forza della quale quest’ultimo sia chiamato a svolgere in sua vece una data attività che rilevi in ambito pubblicistico per il tramite di un inserimento, anche meramente fattuale, nell’organizzazione funzionale pubblica e che determini la gestione di risorse pubbliche, senza
In linea generale, sono assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti i pubblici operatori e tutti coloro che, anche occasionalmente, abbiano mal gestito fondi comunitari e chiunque attraverso dati falsi ottenga indebitamente contributi, restituzioni ed altre erogazioni a carico totale o parziale dei fondi europei.
La cognizione contabile è riconosciuta da consolidata giurisprudenza (cfr. Cass. n.22513/2006) sia sulla persona giuridica indebitamente finanziata che sulla persona fisica del proprio legale rappresentante. Nei casi trattati, l’estensione di giurisdizione è stata decisa dopo aver appurato il coinvolgimento attivo del destinatario delle risorse pubbliche nel perseguimento delle finalità pubblicistiche che sostengono l’erogazione finanziaria, mediante l’esecuzione - per conto dell’amministrazione - di attività necessarie alla realizzazione del programma pubblico (nel caso di specie, investimenti in bestiame e creazione delle strutture per allevarlo necessari ad implementare le aziende agricole e sviluppo dei territori destinati all’agricoltura).
E’ stato, infine, rimarcato nella decisione che l’ambito di estensione della giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei percettori di finanziamenti pubblici non può essere indiscriminato: nelle ipotesi in cui l’ente pubblico si limiti a sostenere finanziariamente determinate categorie di soggetti (tramite sussidi, contributi sociali e di solidarietà ovvero altre forme di sostegno) senza la previsione di vincoli pubblicistici alle attività da porre in essere, deve ritenersi esclusa la sussistenza di un rapporto di servizio e, conseguentemente, l’attrazione all’interno della giurisdizione del Giudice Contabile delle controversie relative all’indebito utilizzo, da parte del soggetto privato, delle provvidenze percepite.
4) Nella sentenza n. 22 del 2 Febbraio 2015 (in tema di copertura debiti del Cam,
società di nettezza urbana del Comune di Falconara, attraverso l’accensione di mutui da parte del Comune negli anni 2002-2004;responsabilità danno erariale sindaco, assessore alle Finanze, direttore generale del Comune, dirigente comunale, vertici del CAM), il Collegio ha rilevato la responsabilità amministrativa, sussistendo l’elemento soggettivo della colpa grave in capo a amministratori Sindaco e Assessore alle finanze, con la compartecipazione dei Dirigenti nella piena consapevolezza che le erogazioni fossero a copertura di spese non consentite e assolutamente ingiustificate mediante espressione di pareri favorevoli.
La Corte ha ritenuto che costituisce “danno patrimoniale” in concreto all’Ente locale il finanziamento di spese relative al Servizio di igiene ambientale non d’investimento con risorse acquisite dal Comune con il ricorso all’indebitamento posto che ingiustificate iniezioni di liquidità alla Società in difficoltà economiche, partecipata dall’Ente pubblico, integrano, sotto il profilo strutturale patrimoniale ed economico, un evidente spreco di risorse pubbliche.2
Con riferimento alle deliberazioni di Giunta e, più in generale, alle condotte che hanno generato gli illeciti, si è distinta l’ipotesi della fattispecie sanzionatoria da quella dannosa sopra precisata. In merito alla prima, va osservato che, ferma restando l’ascrivibilità della relativa responsabilità ai soli amministratori; con esclusione quindi di altri soggetti privi di tale qualifica - la violazione della norma costituzionale deve essere imputata ai componenti di Giunta votanti le
delibere di che trattasi. Quanto alla verifica
che rilevino forme particolari dell’atto di conferimento, la natura giuridica del soggetto investito, le modalità d’azione previste per l’attività da porre in essere ovvero la sussistenza di regole contabili proprie delle gestioni pubbliche. Con l’ordinanza della Corte di Cassazione n.4511/2006 è stato in particolare riconosciuto che la giurisdizione della Corte dei conti si estende anche nei confronti dei soggetti privati che abbiano illecitamente incamerato fondi comunitari e nazionali, rilevando, quale criterio informatore del riparto, non già la natura pubblica del Soggetto perseguibile, ma la rilevanza pubblicistica del pregiudizio finanziario arrecato. Secondo la Suprema Corte “...il baricentro si è spostato dalla qualità del soggetto (privato o pubblico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti, cosicchéove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla pubblicaamministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da potere determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi algiudice contabile".
2Su questione affine c.f.r. Corte dei conti, Sezione terza d’appello n. 403 del 17 giugno 2013.
concernente la natura delle spese finanziate con il mutuo, il riferimento normativo è costituito dall’articolo 3, della legge 24 dicembre 2003 n. 350, al comma 18, il quale, dopo aver precisato, al comma 17, che l’assunzione di mutui costituisce un’operazione di indebitamento che può essere utilizzata per finanziare spese di investimento, chiarisce quali spese possono essere considerate di investimento; segnatamente non potendosi confondere la nozione di spesa d’investimento né con quella di spesa straordinaria, né con la spesa in conto capitale, in quanto ciò che caratterizza la spesa di investimento è l’aspetto della patrimonialità, in base al quale la spesa medesima deve essere sostanzialmente e prevalentemente destinata alla acquisizione ovvero alla realizzazione di beni durevoli non destinati al consumo.
Hanno dovuto innanzitutto rispondere a titolo di responsabilità amministrativa gli
amministratori del Comune per la specifica conoscenza della complessiva situazione della partecipata; nel caso sia il Sindaco, sia l’Assessore alle Finanze.
Sono stati giudicati inoltre compartecipi anche i Dirigenti comunali fondamentalmente
asseveranti il materiale trasferimento delle somme alla Società, in quanto del tutto consapevoli che dette erogazioni avrebbero coperto spese non consentite e assolutamente ingiustificate, avendo i medesimi espresso pareri favorevoli “in linea tecnica” alle proposte di delibere di Giunta nel cui ambito, inequivocabilmente, veniva stabilito il finanziamento di spese non d’investimento sulla contrazione di appositi contratti di mutuo. Hanno risposto inoltre del danno a titolo di responsabilità amministrativa gli Amministratori e i Dirigenti della partecipata che con la loro azione hanno favorito la formazione del disavanzo gestionale.
La quantificazione del pregiudizio erariale sicuramente arrecato all’ente locale va determinato in via equitativa nella misura del danno non comprovabile nel suo preciso ammontare, ai sensi dell’ art. 1226 c.c..Nel caso il pregiudizio è stato commisurato nell’importo del 10% di quanto illegittimamente trasferito alla partecipata in conto futuri aumenti di capitale, ma in realtà l’operazione risultando finalizzata alla copertura di un disavanzo gestionale.
Sul fronte della partecipata, sono state giudicate innanzitutto non influenti le condotte del Collegio dei revisori nella prospettiva della concausazione del danno (poi trasferito sulle finanze del Comune), configurandosi le rispettive sfere d’attività non sostanzialmente in grado d’incidere sulla gestione effettiva del servizio, altresì non riverberando in termini effettivi di danno le carenze loro addebitabili in ordine alla circostanza della non corretta contabilizzazione delle somme in argomento nell’ambito dei bilanci della società.
5) Con la sentenza n. 63 del 24/04/15 (in tema di deliberazione di spese sostenute
illegittime a titolo di “indennità e gettoni di presenza amministratori” amministratori dell’A.A.T.O. (Autorità di Ambito Territoriale Ottimale) n. 3 Marche Centro – Macerata) la Corte si è trovata ad affrontare il caso di specie riguarda la responsabilità danno erariale amministratori dell’Autorità di Ambito Territoriale Ottimale (“A.A.T.O.”) e del Direttore generale per la deliberazione di spese per “indennità del Consiglio di Amministrazione dell’Ente” posto il divieto ex art. 5, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2010. E’ stato rilevato sussistente l’elemento soggettivo della responsabilità degli amministratori ed individuato nella colpa cosciente e colpa grave per l’ illegittima deliberazione per l’assunzione della spesa.
E’ stata affermata la responsabilità amministrativa dei membri del Cda dell’A.A.T.O. per aver assunto antigiuridicamente la delibera con la quale il Cda ripristinava le indennità di funzione e i gettoni di presenza per i relativi membri (sospesi, a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 5, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2010) ancorché con la decurtazione del 10% ai sensi dell’articolo 6, comma 3, del medesimo decreto legge e sussiste il nesso di causalità tra la condotta precitata e il conseguente danno, consistente nell’erogazione delle indennità e dei gettoni di presenza ad oggetto dell’illegittima deliberazione di spesa3 ;di tale resposabilità
3 Il Collegio ha rinviato a quanto già esplicitato nella sentenza n. 87 del 2014 di questa Sezione giurisdizionale. Assume evidente rilevanza in fattispecie la deliberazione n. 4 del 10 febbraio 2014 della Corte dei conti, Sezione Autonomie territoriali; ciò in quanto la pronuncia, sulla base d’una compiuta “rassegna” legislativa - individuante due definiti ambiti: quello degli Enti pubblici territoriali “necessari” e relative derivazioni nonché quello degli Apparati amministrativi “non necessari” (nel cui novero devono escludersi gli Enti locali) - chiarisce che tra le forme associative di enti locali aventi ad oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche, ai quali amministratori non possono essere attribuiti retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma, devono ritenersi
partecipano anche il membro del C.d.A. che risultava comunque presente alla specifica seduta del CdA nel cui ambito, tuttavia, non prendeva alcuna posizione contraria con riferimento alla proposta che sarebbe stata approvata dall’organo di amministrazione dell’A.A.T.O. sia il Direttore del Consorzio il quale ha fornito un effettivo apporto concausale nella prospettiva dell’assunzione della spesa.
Sotto il profilo dell’elemento soggettivo, l’eventualità delle diverse opzioni prefigurabili imponeva agli amministratori una condotta prudenziale, tanto più risultando la materia della gestione dei servizi pubblici locali fondamentalmente e da tempo riguardata da misure legislative di contenimento delle spese, dovendosi conseguentemente ritenere connotato da “colpa cosciente” il rischio in proposito assunto dagli amministratori, in dispregio di elementari regole di prudenza, con la deliberazione dell’erogazione degli emolumenti in argomento.
5) M.LLO FLAVIO MASSUCCI - Sottufficiale Nucleo della Polizia Tributaria della G.d.F. di Ancona
IL GIUDIZIO NECESSARIO DI CONTO: PROFILI SOSTANZIALI E MARGINI OPERATIVI DELLA “PRIMA COLONNA” DELLA
GIURISDIZIONE CONTABILE
? AMBITI SOGGETTIVI E OGGETTIVI DEL GIUDIZIO DI CONTO.
? POTENZIALITÀ D’UNA PENETRANTE FUNZIONE GIURISDIZIONALE DIRETTAMENTE GESTITA DALLE SEZIONI REGIONALI DELLA CORTE DEI CONTI.
ORIGINE DEL GIUDIZIO “NECESSARIO” DI CONTO
Il giudizio di conto è storicamente l’attività più importante della Corte dei conti, anche se è forse la meno appariscente.
La legge n.800 del 1862, istitutiva della Corte dei Conti (1), al proprio Tit. II denominato “delle attribuzioni della Corte dei conti”, nell’art.10 ne statuisce le competenze in materia di giudizio di conto. Nella dovuta premessa di “conformità della legge e dei regolamenti”, la norma prevede che la Corte: “(...) fa il riscontro delle spese dello Stato; veglia alla riscossione delle pubbliche entrate; veglia perchè la gestione degli agenti dello Stato in denaro o in materia sia assicurata con cauzione o col sindacato di speciali revisori; accerta e confronta i conti dei ministeri col conto generale dell'Amministrazione delle finanze prima che siano presentati alle Camere;” e, par quanto qui più ci interessa “giudica dei conti che debbono rendere tutti coloro che hanno maneggio di denaro o di altri valori dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni designate dalle leggi.”.
L’articolato della legge istitutiva della Corte dei Conti, nello stabilirne le attribuzioni, indica le “due colonne” della giurisdizione contabile nel giudizio di conto (cfr. art.10 citato) ed in quello sulle pensioni (cfr. successivo art.11), ammettendo – in via residuale – “tutte quelle altre (attribuzioni) che le sono conferite da leggi speciali” (art.12). E’ evidente come il giudizio di conto rappresenti il nucleo originario della giurisdizione contabile mentre il giudizio sulla responsabilità amministrativa sarà una conquista più recente (verrà codificato solo nel R.D.2440/1923), derivante – spesso – proprio dagli esiti del giudizio di conto.
La necessarietà del giudizio di conto, è normata ab origine nel combinato disposto degli artt.10 e 33 della legge istitutiva n.800 del 1862 e recepisce il principio fondamentale del nostro Ordinamento giuridico che prevede che tutti gli agenti contabili (2) siano soggetti alla giurisdizione contabile ovvero che il pubblico denaro sia obbligatoriamente sottoposto alla verifica giudiziale della correttezza della sua gestione. Tale assunto ha ricevuto l’assenso anche del Giudice delle leggi3, che ha configurato il giudizio di conto “(...) essenzialmente come una procedura giudiziale, a carattere
1 Si noti che la legge istitutiva della Corte dei Conti prevedeva un numero esiguo di Sezioni giudicanti posto che le competenze in esso statuite riguardavano un bacino d’utenza limitato di soggetti passivi, considerando che i conti da esaminare erano solo quelli dei Ministeri.
2 Tranne quelli che operano negli organi dotati di sovranità costituzionale (Camera, Senato, Corte Cost.).
3 C. Cost. 292/2001.
1
necessario, volta a verificare se chi ha avuto maneggio di denaro pubblico, e dunque ha avuto in carico risorse finanziarie provenienti da bilanci pubblici, é in grado di rendere conto del modo legale in cui li ha spesi, e dunque non risulta gravato da obbligazioni di restituzione (in ciò consiste la pronuncia di discarico). In quanto tale, il giudizio di conto ha come destinatari non già gli ordinatori della spesa, bensì gli agenti contabili che riscuotono le entrate ed eseguono le spese”.
QUADRO NORMATIVO ATTUALE
L. 14 agosto 1862, n. 800: Legge per l'istituzione della Corte dei conti del Regno d'Italia, in particolare artt.10, 33-49.
R.D. 2440/1923: Disposizioni sull’amministrazione e sulla contabilità della Stato, in particolare artt.74, 81-86.
R.D. 827/1924: Regolamento sull’amministrazione e sulla contabilità dello Stato, in particolare Tit. V artt.178 e 181, Tit. XIII artt.610 – 641.
R.D.1038 del 13.8.1933: Regolamento di procedura per i giudizi innanzi a corte dei conti. Artt.27-51.
R.D. 1214 del 12 luglio 1934: Approvazione testo unico leggi sulla Corte dei conti. Artt. 13, 44-55.
COSTITUZIONE:
art.100, comma 2°: “La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”.
art.103, comma 2°: “La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa (...) al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. (...)”.
DISPOSIZIONI sulla giurisdizione e controllo della Corte dei conti:
? D.L.453/93 conv. in L.19/94: cfr. art.5 co.8 (limite per rito monitorio);
? L.20/94: cfr. art.2 (prescrizione diritto al risarcimento del danno).
D.Lgs. 267/2000: Testo Unico leggi sull’ordinamento degli enti locali, in particolare art.93 e 233.
D.P.R.194/96 (Regolamento d’approvazione modelli ex art.114 D.Lgs.77/95).
AGENTI CONTABILI: LA PARTE (PRINCIPALE) DEL GIUDIZIO
Sia la legge istitutiva della Corte dei Conti (4) che le successive
4 Cfr. artt.10 e 33 L.800/1862.
2
disposizioni in materia di contabilità generale dello Stato (5) e rendicontazione degli Enti locali (6) individuano i principali soggetti del giudizio di conto negli agenti contabili, ovvero in coloro che hanno la gestione ed il maneggio di denaro o di altri valori dello Stato.
Con le espressioni “gestioni e maneggio” le norme intendono: ? sia la materiale detenzione del denaro pubblico,
? sia la mera disponibilità, ovvero la possibilità di venirne in possesso, di propria volontà (senza l’intervento di altri uffici), in qualsiasi momento.
Per “catalogare” le varie tipologie di agenti contabili che possono riscontrarsi nella realtà, normativa e dottrina fanno riferimento tanto all’oggetto del conto (del maneggio di denaro/beni), quanto alla posizione del contabile nella Pubblica Amministrazione, nonché alla propria legittimazione o al rapporto organico di dipendenza da altri uffici.
Per l’oggetto del conto, ovvero il maneggio di denaro/beni, gli agenti contabili, si distinguono in:
1) AGENTI DELLA RISCOSSIONE, incaricati di riscuotere le entrate e di versarne l’ammontare nelle casse dello Stato;
2) TESORIERI o AGENTI PAGATORI, incaricati della custodia del denaro e dell’esecuzione dei pagamenti;
3) CONSEGNATARI, che hanno in consegna e provvedono alla custodia (ovvero sorvegliare per garantirne la conservazione) di oggetti o materie dello Stato.
Non rientrano in tale categoria, coloro che hanno in consegna:
- beni con il solo debito di vigilanza (ovvero con il compito di sorvegliarli all’unico scopo di controllo) o
- beni mobili di ufficio (es. mobili d’ufficio, suppellettili o altri ornamenti). Tali consegnatari per debito di vigilanza, non essendo agenti contabili, in caso di violazione del proprio dovere (di vigilanza) incorreranno in generica responsabilità amministrativa e NON in responsabilità contabile.
Secondo la posizione nella Pubblica Amministrazione, gli agenti contabili, si suddividono in:
5 Cfr. R.D.2440/23 (vgs. artt.73-74) e R.D.827/24 (vgs. artt.178 e 610).
6 Cfr. D.Lgs. 267/2000 (vgs. artt.93).
3
1) agenti INTERNI, appartenenti ai ruoli della P.A. e legittimati da un rapporto d’impiego;
2) agenti ESTERNI (previsti ex art.73, ultimo comma, R.D.2440/23: “persone, istituti o enti estranei all’amministrazione dello stato”) legittimati non da un rapporto d’impiego ma da un rapporto di servizio con il soggetto incaricato dello svolgimento dell’attività contabile (es. concessionari esterni della riscossione coattiva dei tributi per gli enti).
Per la legittimazione, gli agenti contabili (sia interni che esterni) si distinguono in:
1) agenti DI DIRITTO, titolari di legale investitura poiché legittimamente delegati nell’organizzazione pubblica a tenere una gestione contabile (es. Tesoriere comunale con apposita convenzione);
2) agenti DI FATTO, soggetti che si sono ingeriti arbitrariamente nello svolgimento delle funzioni di agente contabile, attribuite o meno ad agenti di diritto (es. consegnatario dei beni di fatto di un ente pubblico). Incorreranno in responsabilità contabile per il solo fatto di aver gestito somme/beni di spettanza pubblica e di non poterne provare corretto bilanciamento tra il carico ed il discarico degli stessi.
In base al rapporto organico di dipendenza da altri uffici pubblici, gli agenti contabili si distinguono in:
1) agente PRINCIPALE, titolare di gestione funzionalmente indipendente da quella di altro agente contabile di diritto;
2) agente SECONDARIO, soggetto previsto da disposizioni di settore quale ausiliare di altro agente contabile (PRINCIPALE). La gestione del contabile secondario è distinta da quella dell’agente principale ma ne è funzionalmente dipendente. L’agente secondario è tenuto a rendere il conto separato da quello reso dal contabile principale; entrambi sono sottoposti a separato giudizio di conto, con la particolarità che il conto del contabile secondario costituirà sub conto nell’esame di quello dell’agente principale. Quest’ultimo risponderà in solido della gestione del contabile secondario, solo per comprovato concorso colposo con lui (art. 192 R.D.827/24);
3) agente FIDUCIARIO, è una figura eventuale di contabile (di fatto) distinta da quella di agente contabile secondario. Sono gli ausiliari (cfr. cassieri, impiegati, commessi) della cui collaborazione si avvale l’agente contabile, che risponde per il loro operato.
RESPONSABILITA’ CONTABILE E RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
Il Giudizio di conto è teso ad accertare la responsabilità contabile - una particolare specie di responsabilità amministrativa che grava esclusivamente sugli agenti contabili (e, cioè, sui soggetti obbligati alla resa del conto giudiziale) - e si configura quale violazione del dovere di vigilanza su denaro, valori o beni detenuti nonché inadempimento dell’obbligo di restituire i valori avuti in consegna.
Si differenzia, pertanto, dalla più generale inosservanza dei doveri di servizio (che genera responsabilità amministrativa).
Gli elementi costitutivi della responsabilità contabile sono gli stessi di quella amministrativa, ovvero:
- rapporto di impiego e/o di servizio (dell’agente) con la P.A.;
- elemento oggettivo: danno;
- condotta antigiuridica: azione od omissione;
- elemento soggettivo / psicologico: dolo o colpa grave;
- nesso causale (tra evento dannoso e condotta antigiuridica);
- assenza di esimenti;
solo che si atteggiano in modo diverso.
In particolare, l’elemento soggettivo “minimo” della colpa (grave) non va dimostrato da chi avvia il procedimento, ma si presume quando il contabile non offre la prova dell’esimente (7) che gli ha impedito l’adempimento dell’obbligo di restituzione.
A differenza del diritto doganale, nei giudizi di conto non si tratta di inversione dell’onere della prova ma, piuttosto, questo grava sull’agente contabile per adempimento del proprio dovere d’ufficio: dare conto della propria gestione, in ossequio al generale onere probatorio civilistico proprio del depositario di dimostrare la non imputabilità con effetti liberatori dall’obbligazione della perdita della detenzione (cfr. art.1780 c.c.).
L’art.194 R.D.827/24 prevede che, in ipotesi di ammanco (ovvero mancata restituzione dei valori da parte dell’agente), dovrà essere il contabile a dimostrare il caso fortuito o la forza maggiore oppure l’assenza di colpa grave.
7 Le prove nel giudizio di conto sono sostitutive o integrative delle giustificazioni mancanti o incomplete del contabile.
Quanto al danno, si osserva che esso è in re ipsa, tutte le volte che sia accertata una deficienza delle cose o dei valori, che il contabile aveva in carico.
Dal punto di vista della procedura, la responsabilità contabile può essere rilevata dalla Sezione Giurisdizionale anche prima del giudizio di conto, nell’ambito di un generico giudizio di responsabilità attivato dietro impulso del Pubblico Ministero, in caso di:
. deficienze accertate dall’Amministrazione;
. di danni arrecati per fatto addebitabile al contabile.
AVVIO DEL GIUDIZIO DI CONTO: AUTOMATICO (di regola), INDOTTO (l’eccezione).
Di regola, il giudizio di conto s’instaura per il semplice fatto del deposito del conto giudiziale presso la Segreteria della competente Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti e, dunque, a prescindere dalla esistenza di una controversia.
Tale automatismo discende dal procedimento di rendimento del conto che obbliga ogni agente contabile dello Stato (8) o degli Enti pubblici
8 Cfr. art.74 R.D.2440/1923 (Disposizioni sull’amministrazione e sulla contabilità della Stato): “Gli agenti dell'amministrazione incaricati delle riscossioni e dei pagamenti, o che ricevono somme dovute allo Stato o altre delle quali lo Stato diventa debitore, o hanno maneggio qualsiasi di pubblico denaro ovvero debito di materie, nonché coloro che si ingeriscono senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti ai detti agenti, dipendono rispettivamente dai vari ministeri, a cui debbono rendere il conto della loro gestione, e sono soggetti alla vigilanza del ministro delle finanze e alla giurisdizione della Corte dei conti. Sono anche obbligati alla resa del conto e sottoposti alla vigilanza del ministro delle finanze ed alla giurisdizione della Corte dei conti gli impiegati, dipendenti dai vari ministeri, ai quali sia dato incarico di fare esazione di entrate di qualunque natura e provenienza. I conti, esaminati dall'amministrazione, vengono trasmessi alla Corte dei conti.”.
Cfr. R.D.827/1924 (Regolamento sull’amministrazione e sulla contabilità dello Stato): art. 610. “Tutti gli agenti dell'amministrazione che sono incaricati delle riscossioni e dei pagamenti, o che ricevono somme dovute allo Stato, o altre delle quali lo Stato medesimo diventa debitore, o hanno maneggio qualsiasi di pubblico denaro, ovvero debito di materie, ed anche coloro che si ingeriscono senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti ai detti agenti, oltre alle dimostrazioni ed ai conti amministrativi stabiliti dal presente regolamento, devono rendere ogni anno alla Corte dei conti il conto giudiziale della loro gestione. (...)”.
Art. 611. “Il conto è reso alla Corte, o direttamente od a mezzo dell'amministrazione da cui dipende il contabile, entro tre mesi successivi alla chiusura dell'esercizio cui si riferisce il conto o successivi alla cessazione del contabile dall'ufficio per qualunque causa.”
territoriali (9) a presentare periodicamente (alla chiusura dell’esercizio) il conto della propria gestione alla Corte dei Conti.
Detto procedimento vincolante di rendimento del conto concretizza il principio della necessarietà del giudizio di conto che trova riflesso procedimentale nel dettato dell’art.45, comma 1, R.D.1214/1934 (T.U. leggi della Corte dei conti): “la presentazione del conto costituisce l’agente contabile dell’amministrazione in giudizio”.
In sintesi, LE FASI che di regola introducono un giudizio di conto sono:
1) la resa da parte dell’agente contabile del conto della propria gestione all’Amministrazione cui appartiene (obbligo giuridico);
2) la parifica del conto da parte dell’Amministrazione ricevente (obbligo giuridico ex art.618 R.D. 827/1924), ovvero conciliazione delle risultanze del conto con le scritture contabili dell’ente;
3) il deposito del conto da parte dell’Amministrazione ricevente presso la Segreteria della Sezione Giurisdizionale competente.
In linea di massima, pertanto, si può affermare che il giudizio di conto differisce da quello di responsabilità sin dalla sua instaurazione: mentre il primo si avvia automaticamente con il deposito “spontaneo” del conto, il secondo s’instaura esclusivamente per impulso della Procura regionale.
IL GIUDIZIO PER RESA DI CONTO: L’ECCEZIONE
In caso di mancato tempestivo deposito del conto e, pertanto, d’inadempimento dell’obbligo di resa del conto giudiziale da parte dell’agente contabile, per lo Stato si realizza l’impossibilità di garantire compiutamente la correttezza delle pubbliche gestioni (nella prevista modalità giurisdizionale).
Per salvaguardare tali preminenti interessi pubblici, lo Stato utilizza
9 Cfr. D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico leggi sull’ordinamento degli enti locali - T.U.E.L.): art.93 comma2 “Il tesoriere ed ogni altro agente contabile che abbia maneggio di pubblico denaro o sia incaricato della gestione dei beni degli enti locali, nonche' coloro che si ingeriscano negli incarichi attribuiti a detti agenti devono rendere il conto della loro gestione e sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti secondo le norme e le procedure previste dalle leggi vigenti.”
Art. 233 comma 1 ”Entro il termine di (( 30 giorni )) dalla chiusura dell'esercizio finanziario, l'economo, il consegnatario di beni e gli altri soggetti di cui all'articolo 93, comma 2, rendono il conto della propria gestione all'ente locale il quale lo trasmette alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti entro 60 giorni dall'approvazione del rendiconto.”.
7
lo strumento surrogatorio del c.d. giudizio per resa del conto: . un procedimento con caratteristiche inquisitorie;
. autonomo rispetto a quello di conto;
. diretto a sollecitare l’adempimento dell’obbligo di deposito del conto.
Tuttavia, non è possibile attivare il giudizio per resa quando:
- il conto sia stato presentato dal contabile all’amministrazione e quest’ultima non ne abbia curato il deposito (10);
- il contabile abbia comunque prodotto un documento riassuntivo di contabilità, salvo beninteso la possibilità di procedere in sede di giudizio di conto all’esame della documentazione presentata (11).
Il giudizio per resa di conto può essere distinto in DUE FASI:
la PRIMA inizia con l’istanza del P.M. alla Sezione Giurisdizionale (ex art.39 R.D.1038/33 - Reg. Proc. ed art.45 R.D.1214/34 - T.U.) di emettere Decreto con cui viene prescritto il termine al contabile per presentare il conto della propria gestione;
la SECONDA prende avvio solo nel caso l’agente contabile persista nell’inadempimento dell’obbligo di deposito pur avendo ricevuto la notifica del Decreto di cui sopra (valido come costituzione in mora) e si sostanzia nella citazione in giudizio del contabile da parte del P.M.
Nella PRIMA FASE, il P.M. può attivarsi alternativamente:
- d’ufficio nei casi di diretta conoscenza del verificarsi di fatti che ne sono a presupposto: ritardo nella presentazione del conto, cessazione del contabile dall’incarico senza riscontro dell’avvenuto deposito del conto, deficienze accertate dall’Amministrazione;
- a richiesta della Corte nell’esercizio delle attribuzioni contenziose o di controllo.
Il procedimento si svolge con rito sommario (tipo il ricorso per Decreto Ingiuntivo): dapprima la Sezione Giurisdizionale, in Camera di consiglio, compie l’accertamento sommario della sussistenza dei presupposti per emettere il provvedimento richiesto:
. esistenza della gestione pubblica che comporti l’obbligazione di conto; . individuazione certa dell’agente contabile tenuto a presentare il conto;
10 Cfr., ex multis, C. conti, SS.RR., n.720/91 e n.749/92.
11 Cfr., ex multis, C. conti SS.RR., 28 luglio 1998, n.17/QM.
Il procedimento può concludersi con:
A) la presentazione del conto da parte dell’agente contabile (intimato) alla P.A. ed il deposito dello stesso da parte di quest’ultima presso la Corte dei conti, con la conseguente cessazione del giudizio di resa di conto cessa ed instaurazione del giudizio di conto;
B) la persistenza dell’inadempimento nel deposito del conto, con l’avvio della seconda fase del giudizio per resa di conto (art.40 co.2 - 41 R.D.1038/33 Reg. Proc. ed art.46 R.D.1214/34 T.U.).
I principali risvolti processuali contenuti nella PRIMA FASE del giudizio:
? l’interruzione della prescrizione (che opera ex art. 2943 c.c. “notificazione dell'atto con il quale si inizia un giudizio”) con efficacia istantanea, al solo fine di assicurare la tempestività del decreto di prescrizione del termine di deposito al contabile nei riflessi di tutela del diritto di credito dell’Amministrazione nei confronti del contabile.
Il termine di prescrizione per la responsabilità dell’agente contabile nei confronti della P.A. (13) decorre dalla chiusura dei conti a fine esercizio, resta sospeso durante l’inadempimento del contabile all’obbligo di
resa del conto, si interrompe istantaneamente con la presentazione del conto all’Amministrazione e la sottoscrizione da parte di questa quale riconoscimento del debito (14) e permanentemente (ovvero sino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio di conto) con il deposito del conto giudiziale da parte dell’Amministrazione presso la Sezione Giurisdizionale (15). Senza l’istanza del P.M. per ottenere l’emissione del Decreto di fissazione del termine per il deposito del conto, il diritto di credito della P.A. nei confronti del contabile sarebbe destinato a non essere mai accertato.
Si ricordi, invece, che il diritto dello Stato di aver depositato il conto giudiziale presso la Corte dei conti è di fatto imprescrittibile.
? La costituzione in mora dell’agente contabile, mediante la notifica
12 Cfr. art.39, comma 2, R.D.1038/33 – Regolamento di procedura contabile.
13 La Pubblica Amministrazione vanta un diritto di credito nei confronti dell’agente contabile, un interesse patrimoniale alle restituzioni oppure al risarcimento.
14 Momento in cui P.A. ed il P.M. possono avere conoscenza dei rapporti di debito rimasti a carico dell’agente contabile e possono agire di conseguenza per far valere il proprio diritto (vgs. art.2935 c.c.). Cfr. C. conti, Sez. reg. Sicilia, n.188/88.
15 Cfr. art. art.2945 comma 2 c.c. (sentenza passata in giudicato), art.2946 c.c. (prescrizione ordinaria decennale), art.2947 c.c. (prescrizione quinquennale de diritto al risarcimento del danno).
La SECONDA FASE, prende avvio solo qualora perduri la mancata presentazione del conto e sottopone l’agente contabile (già costituito in mora), ad un procedimento contenzioso per responsabilità sanzionatoria che prende le mosse dalla citazione in giudizio da parte del P.M. avente ad oggetto la richiesta d’irrogazione al contabile di una pena pecuniaria per ritardato adempimento.
Tale tipologia di responsabilità non implica necessariamente la sussistenza di un danno ingiusto risarcibile (16) ed è tipizzata nella previsione sia del precetto che della sanzione da applicare alla violazione dello stesso (l'omessa o ritardata presentazione dei conti giudiziali entro il termine assegnato dalla Sezione).
La determinazione dell'ammontare della pena pecuniaria (tra minimo e massimo previsti ex lege) è appannaggio della Sezione Giurisdizionale che effettua una valutazione della gravità del caso, basandosi sugli elementi contenuti nell’istanza di condanna del P.M. e
sulle eventuali giustificazioni del convenuto (17).
Contemporaneamente all’istanza di condanna, il P.M. può richiedere alla Sezione Giurisdizionale tese a:
- l’emissione di un provvedimento giudiziale per la compilazione d’ufficio del conto;
- l’adempimento per equivalente a spese dell’agente (su cui la Sezione provvede con decreto).
Nell'ambito del giudizio per resa di conto è inammissibile il ricorso per sequestro conservativo presentato dal P.M., perché l’unica sede ove si possono accertare eventuali responsabilità degli agenti contabili è il giudizio di conto e solo in quel giudizio il P.M. potrà fare richieste ante causam di tutela del credito erariale (18).
GIUDIZIO DI CONTO: L’AMBITO DELLA VERIFICA GIUDIZIALE.
Il giudizio di conto, prende il via quando la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti ha la disponibilità fisica del conto giudiziale (19) post deposito “spontaneo” o indotto con giudizio per resa di conto.
16 Cfr. Sez. Giur. Molise, n.126/05. E’ da escludersi, pertanto, di trovarsi in ipotesi di risarcimento del danno da ritardato adempimento ex art.1223 c.c. (come per la responsabilità amministrativa per danno).
17 La condanna al rimborso delle spese di compilazione del conto di ufficio e di notificazione è pronunciata invece con la successiva decisione sul conto, al termine del giudizio di conto.
18 Cfr. Sez. Giur. Calabria, Ordinanza n.44/2002.
19 Le fonti normative sono l’art.45 R.D.1214/34 e gli artt.165-166 c.p.c. .
In senso sostanziale, tale giudizio consiste nell’esame del conto depositato presso la Segreteria della Sez. Giurisdizionale.
Il conto depositato deve comprendere gli elementi essenziali tassativamente e dettagliatamente disciplinati dalla normativa (cfr. artt.616 e ss. R.D.827/24) per tipologia di agente contabile che, semplificando, possono riassumersi in:
. carico (il resto della gestione precedente più gli incrementi avvenuti in corso di gestione),
. scarico (le somme o i valori da dedurre dal carico),
. resto da esigere (la differenza algebrica tra carico e scarico), . introito (per gli agenti della riscossione),
. la rimanenza (per i consegnatari).
Il conto si compone di due parti contrapposte (attività e passività) che indicano:
> l’una, le giacenze (valori o beni esistenti ad inizio gestione) più le entrate verificatesi fino alla chiusura e
> l’altra, le uscite avutesi nella gestione.
Il conto chiude con l'esposizione delle entrate e uscite complessive e dei residui, che saranno la base del successivo periodo di gestione (c.d. ripresa dei resti).
Oggetto della cognizione del giudizio di conto è l'accertamento della regolarità delle operazioni di gestione svolte dall’agente contabile, realizzato mediante:
. la verifica dell’esattezza dei dati contabili,
. il riscontro della conformità della gestione alle disposizioni,
. il controllo della coerenza della rappresentazione operata nel rendiconto con i canoni formali (ragionieristici, giuridici e amministrativo-contabili);
tale accertamento è finalizzato a determinare il corretto rapporto di debito/credito fra l’agente contabile e l'ente pubblico.
Pertanto, l’esame del giudice non si deve limitare al riscontro della formale regolarità delle scritture, ma investe l’unitarietà della gestione, i rapporti finanziari tra l'ente e l'agente contabile, anche attraverso la verifica dell'effettivo adempimento degli obblighi inerenti
alla funzione (20).
E’ evidente, quindi, che eventuali irritualità della documentazione non comportano automaticamente responsabilità del contabile, in quanto anche in loro presenza resta integro ed impregiudicato il giudizio della Corte dei conti sulla responsabilità dell'agente.
GIUDIZIO DI CONTO: ITER PROCEDURALE.
Il DEPOSITO del conto giudiziale alla Corte dei Conti avviene in due modalità differenti a seconda che si tratti di rendicontare le gestioni degli enti erariali o di quelli locali. Nel primo caso, il conto viene depositato munito della documentazione allegata probante la gestione, per il tramite dell’Amministrazione d’appartenenza ovvero di quella deputata al controllo (lgs. R.G.S.) che li vaglia; nel caso degli enti locali, il conto viene di regola depositato privo dei propri allegati che saranno richiesti dalla Sezione Giurisdizionale all’atto della verifica giudiziale (cfr. art.93 comma 3 TUEL).
L’ASSEGNAZIONE DEL CONTO AL MAGISTRATO RELATORE viene effettuata dal Presidente della Sezione Giurisdizionale subito dopo che il conto è stato depositato e segna il dies a quo del procedimento di esame del conto giudiziale.
Il Magistrato relatore ha compiti istruttori e d’impulso processuale tesi a definire il giudizio, ovvero ad esaminare compiutamente il conto al fine di verificare se vi siano irregolarità, cfr. artt.27/28 R.D.1038/33 ed artt.47/49 R.D.1214/34 (21). A tal fine il Magistrato, mediante la collaborazione del Funzionario addetto alla revisione:
? accerta l'esistenza della parifica da parte dell'Amministrazione (attestante l’avvenuto riscontro della concordanza del conto con le scritture contabili dell'ente);
20 Ad esempio, nel caso del Tesoriere di un Ente pubblico, la verifica giudiziale imporrà il controllo: 1) della regolarità formale dei titoli di pagamento e dei versamenti delle somme riscosse nel conto corrente bancario dedicato, con relativo trasferimento delle somme alla tesoreria provinciale dello Stato; 2) delle riscossioni per conto dell'amministrazione interessata con il rilascio di quietanza e della corrispondenza tra scritture contabili dell'agente gravato e quelle tenute dall'amministrazione; 3) la corrispondenza tra i pagamenti e gli ordinativi dell'amministrazione; 4) la conformità del calcolo degli interessi attivi e passivi ai tassi previsti dalla convenzione di tesoreria (C. conti, Sez. Piemonte, n.309/2004).
21 la formula è analoga a quella prevista per l’esame del conto da parte del giudice tutelare (art. 386 c.c.), cioè si ha un intervento del giudice in quanto l’ordinamento ritiene, in certi rapporti, non sufficiente che il conto sia accettato dalla parte cui è reso e richiede una suppletiva verifica giudiziale obbligatoria.
? verifica, solo nel caso di uffici statali, l’esistenza del timbro del competente Ufficio di bilancio (attestante la corrispondenza del conto con le scritture contabili della Ragioneria generale dello Stato);
? esamina il conto, anche sulla scorta della documentazione allegata (sia riscontrando la formale regolarità delle scritture, sia analizzando l’unitarietà della gestione e dei rapporti finanziari tra ente e contabile).
Nella verifica giudiziale, il Magistrato relatore esercita poteri istruttori: può chiedere a P.A. ed al contabile, notizie e documenti mediante fogli di rilievo in via ufficiosa (cioè senza le formalità proprie dell'attività giurisdizionale); può servirsi di documenti che siano comunque stati già acquisiti e disporre la correzione di errori materiali (22). Qualora i documenti acquisiti non consentano una definizione del giudizio, potrà proporre al Collegio l’emanazione di ordinanze istruttorie o di note presidenziali di sollecito.
In tema di poteri istruttori del Magistrato relatore, si segnala che a breve (23) interverrà un’innovazione legislativa dei giudizi innanzi alla Corte dei conti che disciplinerà esplicitamente le connessioni tra risultanze ed esiti accertativi raggiunti in sede di controllo e documentazione ed elementi probatori producibili in giudizio, nel senso di assicurarne un’idoneamente considerazione anche in sede istruttoria ai fini della valutazione dell’effettiva sussistenza dell’elemento soggettivo della responsabilità e del nesso di causalità. Quanto detto lascia presumere un notevole ampliamento dei poteri istruttori sia del Magistrato relatore che del Collegio giudicante.
Si ricorda che, in questa fase, è preclusa al Magistrato relatore la possibilità di disporre mezzi probatori riservati alla successiva fase processuale innanzi al Collegio, quali: accertamenti diretti, assunzioni di testimoni o gli altri mezzi istruttori previsti dal Codice di procedura civile.
22 Cfr. art.28, comma 2, R.D.1038/1933 (Regolamento di procedura per i giudizi dinnanzi alla Corte dei conti).
23 L’art. 20, comma 1, lett. p), legge delega n.124 in data 07.08.2015 in materia di “Riordino della procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti”, delega il Governo ad adottare, entro settembre 2016, un decreto legislativo per il riordino e la ridefinizione della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi innanzi alla Corte dei conti che disciplinerà “esplicitamente le connessioni tra risultanze ed esiti accertativi raggiunti in sede di controllo e documentazione ed elementi probatori producibili in giudizio, assicurando altresì il rispetto del principio secondo cui i pareri resi dalla Corte dei conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi, siano idoneamente considerati, nell’ambito di un eventuale procedimento per responsabilità amministrativa, anche in sede istruttoria, ai fini della valutazione dell’effettiva sussistenza dell’elemento soggettivo della responsabilità e del nesso di causalità”.
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Incidentalmente, al Magistrato relatore compete notiziare la Procura delle rilevate fattispecie di responsabilità del contabile e di altri agenti dell’Amministrazione, poiché le istanze per la dichiarazione di responsabilità dei funzionari sono promosse esclusivamente dal PM anche quando la stessa emerga dall’esame dei conti o da fatti o documenti comunque sottoposti al giudizio della Corte (24).
Al termine della verifica giudiziale, il Magistrato relatore redige una relazione sul conto in base a quanto risulta dagli atti, ove:
. espone i risultati dell’esame svolto,
. emette pronuncia di definizione del giudizio, che può essere di (25):
A) DISCARICO, se la documentazione è completa ed il conto non presenta irregolarità (conti pareggiati) - lgs. RITO ABBREVIATO;
B) RINVIO A GIUDIZIO, se dal conto emergono responsabilità per il contabile, al fine di condannarlo al pagamento della somma che risulti a debito;
C) RETTIFICA DEI RESTI, ove riscontri errori incidenti sul risultato finale e, pertanto, sulla determinazione dei resti da riportare nei conti successivi;
D) RICHIESTA al Collegio di PROVVEDIMENTI INTERLOCUTORI che giudica opportuni per definire il giudizio:
E) di provvedimenti istruttori finalizzati ad acquisire i documenti senza i quali non può essere definito il giudizio;
F) di pronunciamento alla Sezione (lgs. Ordinanza) per dirimere punti controversi la cui soluzione sia reputata imprescindibile per poter definire del giudizio: questioni pregiudiziali (lgs.: ammissione di mezzi di prova) o preliminari di merito (lgs.: prescrizione, carenza di legittimazione e di giurisdizione) (26).
Il contenuto della relazione del relatore non delimita la cognizione del Collegio che può pronunciare su qualsiasi partita del conto (27).
24 Cfr. art.195 R.D.827/1924 (Regolamento amministrazione del patrimonio e contabilità generale dello Stato).
25 Cfr. art.29 R.D. 1038/1933 (Regolamento di procedura per i giudizi dinnanzi alla Corte dei conti).
26 Cfr art.26 R.D.1038/1933 ed art.187, commi 2 e 3, C.p.c. (Provvedimenti del giudice istruttore): “Il giudice istruttore (...) Può rimettere le parti al collegio affinché sia decisa separatamente una questione di merito avente carattere preliminare, solo quando la decisione di essa può definire il giudizio. (...) provvede analogamente se sorgono questioni attinenti alla giurisdizione o alla competenza o ad altre pregiudiziali (...)”.
27 Cfr. C. conti, SS.RR., n.528/88.
Il giudizio può articolarsi in: rito ordinario (con udienze collegiali) oppure in rito abbreviato (concludendosi senza alcuna udienza).
I RITI ABBREVIATI NEL GIUDIZIO DI CONTO
Il RITO abbreviato, ovvero SENZA UDIENZA, si adotta quando la relazione del magistrato relatore conclude per il discarico del contabile, il Presidente della Sezione Giurisdizionale - concordando con tale visione - ordina la trasmissione del conto e della relazione al Procuratore e quest’ultimo concorda con le conclusioni istruttorie (apponendo il proprio visto alla relazione di discarico) (28).
In tal caso il Presidente della Sezione Giurisdizionale emette decreto di discarico del conto (29). Da alcuni addetti ai lavori è stato rilevato che tale pronuncia non avrebbe carattere giurisdizionale vero e proprio, posto che l’art.84 R.D.2440/23 (Legge di Contabilità Stato) statuisce che: “La Corte dei conti, quando riconosca la regolarità dei conti degli agenti di cui all'art.74 del presente decreto, ha facoltà di dichiarare il discarico degli agenti stessi senza procedere a giudizio.”. A parere di nutrita dottrina, a cui mi associo, è opportuno leggere l’espressione finale della norma citata (“senza procedere a giudizio”) nel senso che l’Organo Giurisdizionale ha pronunciato senza procedere al dibattimento (e con le garanzie proprie del giusto processo ex art.111 Cost.).
Resta comunque fermo che le irregolarità emergenti dal conto giudiziale possono comunque costituire la notitia damni per l’apertura di una vertenza di responsabilità amministrativa (30).
Un altro rito senza udienza è quello MONITORIO, che si applica quando dall’esame del conto emergano addebiti a carico del contabile d’importo non superiore a 5.000 euro (31). A differenza
28 Cfr. art.30, comma 1 ed art.31 R.D. 1038/1933 (Regolamento di procedura per i giudizi dinnanzi alla Corte dei conti) nonché art.47 R.D.1214/34 (T.U. delle leggi su Corte dei conti).
29 Cfr. art.32 R.D. 1038/1933 e art.47 R.D.1214/34.
30 Si pensi all’ipotesi in cui, nel corso del giudizio di conto, il PM rilevi irregolarità sintomatiche di un possibile danno alla finanza pubblica ascrivibili a soggetti diversi dal contabile (ad esempio: la mancata riscossione di entrate, o il pagamento d’interessi); in tal caso, la Procura può autonomamente attivarsi per l’instaurare un apposito giudizio di responsabilità.
31 Cfr. art.17 L.255/33 (trasfuso negli artt.35, 36, 37 e 38 R.D.1038/1933 e nel’art55 R.D.1214/34) ed art.5, comma 8, D.L.453/93, convertito in L.19/94, sostituito ex art.10bis, comma 9, D.L.203/05, convertito con L.248/05.
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dell’iter che conduce al discarico del conto, nel rito monitorio il magistrato conclude la propria relazione sul conto evidenziando un debito, benchè esiguo, proponendo al Collegio la condanna dell’agente contabile.
L’importo contenuto dà facoltà alla Sezione Giurisdizionale di sospendere, al fine di economia processuale, l’iscrizione a ruolo del giudizio e di trasmettere la relazione (munita di conto ed allegati) al P.M. per ottenerne un parere. Nel caso quest’ultimo concordi con le conclusioni istruttorie (apponendo il proprio visto alla relazione), il Presidente della Sezione Giurisdizionale (o un Consigliere delegato) emette una determinazione nei confronti del contabile di:
. condanna a pagare una somma stabilita a tacitazione del debito; . fissazione del termine entro cui aderire al pagamento stabilito;
. contestuale fissazione dell’udienza di discussione, nel caso il contabile non accettasse l’addebito;
ed ordina alla Segreteria della propria Sezione di notificare il provvedimento all’interessato, per il tramite dell’Amministrazione.
In caso di accettazione da parte del contabile o dei suoi eredi, il Presidente della Sezione Giurisdizionale dispone la cancellazione dal ruolo dell’udienza “prenotata” per la discussione sul conto e traduce la precedente determinazione in ordinanza, a cui la legge attribuisce forza di titolo esecutivo. Tale provvedimento viene trasmesso al P.M. che ne inoltrerà copia in forma esecutiva all’Amministrazione per l’esecuzione.
Nell’ipotesi di non accettazione esplicita, o d’infruttuoso decorso del termine, o d’irreperibilità del contabile o dei suoi eredi, si procede al giudizio di conto.
La natura deflattiva del procedimento monitorio, la diffusione dei casi di debiti di conto di modesto ammontare uniti alle criticità organiche della Magistratura contabile, hanno indotto una profonda riflessione sull’estensione del ruolo dell’istituto nelle dinamiche giurisdizionali della Corte dei conti. La leva per ampliare l’utilizzo di questo “rito abbreviato” è stata riconosciuta in modo unanime nell’elevazione della soglia di azionabilità del rito a valori più congrui all’attualità.
La tematica dell’adeguamento dell’importo per il rito monitorio viene oggi ribadita in ogni possibile confronto sia tra Magistrati e Avvocati patrocinanti innanzi alla Corte dei conti che tra i primi e le Istituzioni. Ricordo come, in sede di Inaugurazione del corrente anno giudiziario presso la locale Sezione Giurisdizionale, il rappresentante dell’Ordine degli Avvocati di Ancona abbia auspicato l’elevazione della soglia sino ad € 50.000,00 limite che appare condivisibile.
E’ innegabile che sia le esigenze di economia processuale (ovvero i tempi di definizione dei giudizi di minor consistenza) che la risposta che la giustizia contabile deve offrire alla Collettività, rendano non più procrastinabile tale intervento e di ciò sembra essersi accorto - finalmente - anche il Legislatore che è intervenuto in merito con la legge delega n.124 in data 07.08.2015 in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (32). In estrema sintesi, il Governo dovrà adottare, entro settembre 2016, un decreto legislativo di riordino della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi innanzi alla Corte dei conti, compresi i giudizi di conto, che per quanto in argomento dovrà rispettare il principi guida di elevare il limite di somma per il rito monitorio prevedendo che sia periodicamente aggiornabile in base alle variazioni ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie.
L’intento dichiarato del Legislatore nella norma citata d’incentivare l’utilizzo dei riti abbreviati con funzione deflattiva, prevedendolo persino nel giudizio di responsabilità (33), fa ben sperare sul fatto che l’attuazione della delega vada nel senso auspicato dagli addetti ai lavori.
IL RITO ORDINARIO NEL GIUDIZIO DI CONTO
Il normale giudizio di conto, strutturato su una o più udienze collegiali, si adotta nei seguenti casi:
A) la relazione del magistrato relatore conclude per la:
? condanna;
? rettifica dei resti;
32 Cfr. art.20, comma 1, lett. e), rubricato: Riordino della procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti, ove si stabilisce di “procedere all’elevazione del limite di somma per il rito monitorio di cui all’articolo 55 del regio decreto 12 luglio 1934, n.1214, concernente fatti dannosi di lieve entità patrimonialmente lesiva, prevedendo che esso sia periodicamente aggiornabile in base alle variazioni ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operati e degli impiegati.
33 L’art. 20, comma 1, lett. f), legge delega n.124 in data 07.08.2015 in materia di Riordino della procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti, prevede “l’introduzione, in alternativa al rito ordinario, con funzione deflativa e anche per garantire l’incameramento certo e immediato di somme risarcitorie all’Erario, di un rito abbreviato per la responsabilità amministrativa che, (...) consenta la definizione del giudizio di primo grado per somma non superiore al 50 per cento del danno economico imputato, con immediata esecutività della sentenza, non appellabile;” e che “in caso di richiesta del rito abbreviato formulata in appello, (...)in ogni caso precluso l’esercizio del potere di riduzione”.
. adozione di provvedimenti interlocutori (lgs. acquisizione documenti) che reputa indispensabili per definire il giudizio);
. adozione di pronunciamenti (lgs. Ordinanze) per dirimere punti controversi la cui soluzione reputa imprescindibile per definire il giudizio: questioni pregiudiziali (lgs.: ammissione di mezzi di prova) oppure questioni preliminari di merito (lgs.: prescrizione, carenza di legittimazione, di giurisdizione);
B) la proposta del magistrato relatore e le conclusioni del Procuratore non concordino per il discarico;
C) il Presidente di Sez. dissente dalla proposta di discarico avanzata dal magistrato relatore e condivisa dal P.M.;
D) ipotesi di “procedibilità d’ufficio” ex art.34 R.D.1038/33: . conti compilati d’ufficio al termine della gestione;
. conti relativi all’ultima gestione del contabile, che comprendono partite attinenti a precedenti gestioni dello stesso agente (34);
. deconti compilati a carico dei contabili, nei casi di deficienza accertata dalla P.A. e prodotti alla Corte prima del giudizio di conto;
. di conti complementari compilati per responsabilità amministrativa a carico dei contabili i cui conti sono stati già decisi (35);
. di conti speciali di quegli agenti e di quelle gestioni per cui non sussiste in via normale l’obbligo della resa periodica del conto (36);
B) conti per i quali è stato esperito infruttuosamente il rito monitorio;
di giudizi sui rendiconti amministrativi promossi a istanza del Pubblico Ministero per responsabilità dei titolari di ordini di accreditamento nell’adempimento del proprio incarico (37).
SVOLGIMENTO DEL GIUDIZIO DI CONTO
Il giudizio di conto ordinario prende avvio con il provvedimento con cui il Presidente della Sezione Giurisdizionale stabilisce l’udienza pubblica per la discussione del giudizio di conto, ordinandone
34 Allorchè non occorra procedere alla revocazione delle decisioni di cui ai conti precedenti.
35 Vgs. ipotesi dei conti di agenti contabili secondari qualora il conto del contabile principale, di cui costituiscono sub-conti, è stato dichiarato irregolare.
36 I conti degli agenti contabili fiduciari (cfr. cassieri, impiegati, commessi) della cui collaborazione si avvale l’agente contabile, che risponde per il loro operato.
37 Cfr. art.610 R.D.827/24 (Regolamento amministrazione del patrimonio e contabilità generale dello Stato).
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l’iscrizione al ruolo d’udienza e disponendo che la Segreteria della Sezione comunichi l’atto ai seguenti soggetti del giudizio (non parti, poiché il P.M. non è parte attrice):
? P.M., solo per relazione di condanna, rettifica dei resti o con richiesta di provvedimenti interlocutori ed in caso di procedibilità d’ufficio;
? agente contabile, prevista espressamente solo per il rito monitorio ma effettuabile in applicazione della norma processuale generale per tutti i giudizi di competenza della Corte afferente il decreto di fissazione dell'udienza di discussione (38);
? Amministrazione, non prevista espressamente ma effettuabile per le stesse motivazioni addotte per la comunicazione all’agente contabile.
Si evidenzia la posizione del P.M. nel giudizio di conto. Egli non è l’attore e, pertanto, non ha né onere probatorio né l’obbligo di effettuare conclusioni scritte. E’ unicamente un soggetto necessario che adempie all'ordinaria funzione di rappresentante dei superiori interessi dell'Ordinamento ed in tale veste: effettua eventuali richieste istruttorie o di condanna; esegue accertamenti che il giudice ritiene di commettergli in base alle regole dell’istruzione nei giudizi innanzi alla Corte dei conti.
Nell’approssimarsi della data d’udienza, il Presidente della Sezione Giurisdizionale compone il collegio e nomina il relatore per la causa, che potrà essere anche lo stesso relatore che ha esaminato il conto. La ratio della possibile coincidenza tra Magistrato relatore sul conto e sulla causa risiede nel fatto di non ritenere preclusivo che egli abbia già manifestato il proprio avviso con la proposta contenuta nella relazione di rimessione al Collegio, perché il magistrato relatore ha già conosciuto della causa ma solo in una diversa fase dello stesso grado di processo e non in altro grado del processo, come previsto tra i motivi di astensione obbligatoria e di conseguente ricusazione del giudice previsti nell’art.51, comma 1, n.4) e nell’art.52 C.p.c. (39).
L’attività istruttoria compiuta dal Collegio è ovviamente più ampia
38 Cfr. art.17 ultimo comma R.D.1038/33: “Ove non sia diversamente stabilito, copia del decreto predetto viene comunicata alle parti a cura della segreteria”.
39 In pratica, nel giudizio di conto, tutta l'attività istruttoria è espletata dall'organo giudicante: prima da un membro del Collegio (il magistrato relatore) poi dal plenum. Si potrebbe parlare, semmai e se ne ricorressero i presupposti, di ipotesi di astensione facoltativa per gravi motivi di convenienza (art.51 ultimo comma C.p.c.).
di quella del Magistrato relatore; può:
? disporre richieste istruttorie ai fini probatori previste dal codice di procedura civile (cfr. acquisizione di documentazione, accertamenti diretti, assunzioni di testimoni);
? dare valore probatorio ai riscontri ed alle attestazioni conseguenti ai vari procedimenti di controllo sul conto, tanto da poter con essi sostituire la documentazione probatoria del conto, ai fini della pronuncia del collegio giudicante sulla complessiva regolarità della gestione del contabile.
Le prove nel giudizio di conto: sono sostitutive o integrative delle giustificazioni mancanti o incomplete; l’onere della prova grava sul contabile non per un’inversione di tale onere bensì in adempimento del suo dovere di ufficio di dare conto e quindi giustificare la sua gestione.
La decisione all’esito del giudizio di conto è limitata, agli effetti del giudicato, a dare certezza giuridica ai soli aspetti della gestione che hanno formato oggetto di specifico esame da parte del giudice. Non avendo l’efficacia preclusiva della cosa giudicata, tale decisione non è assimilabile alle sentenze di accertamento e, pertanto, ne consegue la:
? possibilità di revocazione (40) per semplice errore di fatto (sia d’ufficio che su istanza del P.M.);
? possibilità di revisione (41) in sede di esame dei conti successivi a quello giudicato (quando conducono alla modificazione delle risultanze del conto precedente);
? mancanza di preclusioni all’iniziativa del P.M. nei confronti di amministratori ed agenti contabili per gli aspetti gestionali non esaminati o già trattati (42) ma per cui emergano successivamente fatti e circostanze non note al momento della pronuncia sul conto.
40 Cfr. art.395 C.p.c.. La revocazione è uno strumento che la legge mette a disposizione delle parti per impugnare sentenze pronunciate in grado di appello o in unico grado. Attraverso la revocazione la parte può ottenere una nuova valutazione del caso dallo stesso giudice che potrà così decidere sulla base di un diverso quadro probatorio di cui non in precedenza non si era potuto tenere conto. La revocazione può far cadere persino una sentenza passata in giudicato.
41 Cfr. art.629 ss. C.p.p.. La revisione è il mezzo di impugnazione straordinario con cui si può incidere sull'irrevocabilità del giudicato penale (sentenza di condanna, di applicazione pena o decreto penale di condanna, non più impugnabili con mezzo ordinario) adendo un altro giudice.
42 La Giurisprudenza è pacifica nel ritenere che la pronuncia sul conto non implica sanatoria di illecite ordinazioni di spese oggetto di esame giudiziale, per cui il P.M. potrà autonomamente azionare le pretese risarcitorie per esse.
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Il giudizio di conto può originare decisioni collegiali di tipo:
1) interlocutorio (ordinanze): che definiscono questioni pregiudiziali o parziali di merito ovvero contengono osservazioni sul conto (43) al fine di assumere elementi probatori non forniti dal magistrato relatore per fondare la decisione definitiva;
2) definitivo (sentenze): di discarico, condanna o di rettifica dei resti:
? le pronunce di condanna si collegano all’interesse patrimoniale alle restituzioni o al risarcimento, che è soggetto alla prescrizione;
? le pronunce di rettifica dei resti comportano una variazione dei dati esposti nel conto, che comporta la modifica delle risultanze finali (con aumento del carico ovvero diminuzione del discarico).
Le pronunzie della Corte vengono sempre notificate al convenuto per il tramite dell'Amministrazione (44).
POTERE RIDUTTIVO: SCENARIO APERTO
Il quesito sulla possibilità di applicare l’istituto del “potere riduttivo del Giudice” proprio della responsabilità amministrativa anche ai casi di responsabilità contabile, ha diviso e divide la Giurisprudenza.
Questa breve trattazione non pretende di prendere una posizione sul tema, limitandosi ad esporre i termini del dibattito. In estrema sintesi, si evidenzia come la maggioranza degli orientamenti giurisprudenziali remoti ammetteva l’applicabilità dell’istituto alla responsabilità contabile (45) mentre negli ultimi lustri si è fatta avanti la tendenza ad escludere la possibilità di esercizio del potere di riduzione dell’addebito per somme rimaste a carico del contabile in sede di giudizio di conto (46).
Più pacifica l’interpretazione, invece, di porre tali somme a carico del contabile solo per la parte riconducibile ai comportamenti da questo tenuti, escludendone la quota ricollegabile al distinto comportamento
43 Cfr. art.49 R.D.1214/34 (T.U. Leggi sulla Corte dei conti).
44 Cfr. art.49 ed art.51 R.D.1214/34.
45 Cfr., tra i meno remoti, Sez. I n.16/1994 e SS.RR. n.32/1996.
46 Cfr. ex multis: C. Conti, Sez. II, n.166/97 e Sez. Abruzzo, n.309/06.
di altri amministratori o dipendenti pubblici (in ossequio al principio della necessaria iniziativa giudiziale autonoma del P.M. per perseguire le responsabilità di amministratori/funzionari non contabili).
TERMINE ESTINTIVO
Il Legislatore stabilisce a tutela dell’interesse all’accertamento dei dati esposti nel conto e, quindi, della certezza dei rapporti di debito / credito tra Amministrazioni ed agenti contabili, un tempo massimo a disposizione della Corte dei Conti per operare la verifica giudiziale obbligatoria della correttezza della gestione del denaro o dei beni pubblici. In particolare, l’art.2 Legge 20/1994, recante “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”, prevede l’estinzione del giudizio decorsi cinque anni dal deposito del conto presso la Segreteria della Sezione Giurisdizionale (47) senza che si sia verificata una causa interruttiva e:
. sia stata depositata la relazione del Magistrato istruttore;
. siano state elevate contestazioni a carico del contabile da parte di Amministrazione o organi di controllo oppure dal P.M.;
. sia intervenuto un atto di citazione in giudizio di responsabilità avente ad oggetto una specifica partita di conto (ha efficacia interruttiva - 48).
La declaratoria di estinzione del giudizio di conto avviene mediante l’emissione di un apposito decreto a firma del Presidente della Sezione Giurisdizionale che, a cura della Segreteria di tale Sezione, viene comunicata al P.M., alla competente Amministrazione (a cui vanno restituiti contestualmente sia il conto che la relativa documentazione) e, tramite l’Ente, all’agente contabile.
Si ricordi che l’AZIONE INQUIRENTE è INDIPENDENTE dal GIUDIZIO DI CONTO, nel senso che può essere attivata indipendentemente dal giudizio di conto, non solo prima di esso ma anche dopo la sua definizione (anche con pronunzia di estinzione).
Pertanto, l’estinzione del giudizio di conto non preclude al P.M. di perseguire autonomamente eventuali responsabilità contabili e amministrative a carico del contabile che emergano dagli atti del
47 Valido quale costituzione in giudizio ex art. 45 R.D.1214/1934 (T.U. Leggi sulla Corte dei conti).
48 Cfr. C. conti Sez. Lombardia n.483/99.
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giudizio di conto. L’accertamento di tali fatti di responsabilità è soggetto solo al termine quinquennale di prescrizione (49) che, comunque, resta sospeso durante l’inadempimento del contabile all’obbligo di resa del conto.
L’estinzione non va confusa con la prescrizione che concerne l’interesse patrimoniale a restituzioni o risarcimento e che:
? opera dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere (50), ovvero il momento in cui il conto è stato chiuso ed reso dall’agente contabile alla propria Amministrazione che lo sottoscrive a riconoscimento del debito (51);
? riguarda i rapporti di contenuto patrimoniale sottesi al rapporto contabile (il dare/avere tra agente contabile ed Amministrazione pubblica);
? viene interrotto dal deposito del conto presso la Sezione Giurisdizionale, quale causa interruttiva della prescrizione (52) fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio (53).
In tema di prescrizione delle azioni esperibili dal P.M., si segnala che a breve (54) interverrà un’innovazione legislativa dell’istituto orientata nel prevedere:
? la possibilità d’interrompere il termine quinquennale per una sola volta e per un periodo massimo di due anni unicamente mediante formale atto di costituzione in mora;
? la sospensione del termine per il periodo di durata del processo.
49 Cfr. art.59 R.D.1214/34 (T.U. Leggi sulla Corte dei conti): “L'azione per far valere le responsabilita' avanti la Corte si prescrive in cinque anni dal giorno nel quale avvenne il fatto dannoso” ed art.1, comma 2, L.20/1994 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti).
50 La Pubblica Amministrazione vanta un diritto di credito nei confronti dell’agente contabile, un interesse patrimoniale alle restituzioni oppure al risarcimento, che genera una responsabilità per l’agente contabile nei confronti della P.A. il cui termine quinquennale DECORRE dalla chiusura dei conti a fine esercizio sino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio di conto. Cfr. artt.2934, 2935 e 2936 c.c. nonchè artt.2946 e 2947 c.c.
51 Momento in cui P.A. ed il P.M. possono avere conoscenza dei rapporti di debito rimasti a carico dell’agente contabile e possono agire di conseguenza per far valere il proprio diritto (vgs. art.2935 c.c.). Cfr. C. conti, Sez. reg. Sicilia, n.188/88.
52 L’interruzione della prescrizione opera ex art. 2943 c.c. (notificazione dell'atto con il quale si inizia un giudizio).
53 Cfr. art 2945, comma 2, c.c.
54 L’art. 20, comma 1, lett. d), legge delega n.124 in data 07.08.2015 in materia di “Riordino della procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti”, delega il Governo ad adottare, entro settembre 2016, un decreto legislativo per il riordino e la ridefinizione della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi innanzi alla Corte dei conti che, in tema di prescrizione, inciderà sulla possibilità di interrompere il termine quinquennale di prescrizione delle azioni esperibili dal pubblico ministero.
RISCHIO DI SOTTOVALUTARE IL GIUDIZIO DI CONTO
La possibilità che, in caso di deficienze accertate dall’amministrazione o di danni arrecati per fatto addebitabile al contabile, la Corte possa pronunziarsi prima del giudizio di conto (dietro impulso del Pubblico Ministero) e la sostanziale identità degli elementi costitutivi tra responsabilità contabile e amministrativa, potrebbero - com’è accaduto in passato – far sottovalutare agli addetti al settore la rilevanza del giudizio di conto.
La rilevanza, l’efficacia e la deterrenza del giudizio di conto vengono in evidenza per le caratteristiche del giudizio esposte in precedenza e, in particolare, per la:
1) necessarietà del giudizio di conto e, quindi, della sottoposizione a tale controllo giurisdizionale di un’amplissima platea di detentori / utilizzatori delle risorse e dei beni pubblici;
2) l’iniziativa del Giudice contabile nell’azione istruttoria;
3) pervasività dei poteri istruttori ed ampiezza temporale dell’attività giurisdizionale: 5 anni rispetto ai pochi mesi a disposizione delle Sezioni di controllo della Corte per la verifica amministrativa sulle medesime gestioni.
VOLANO PER NOTITIAE DAMNI E RESPONSABILITA’
Le tre caratteristiche del giudizio di conto appena citate e le altre peculiarità che lo contraddistinguono (precedentemente indicate in quest’esposizione), lo rendono uno vero e proprio “GRIMALDELLO” in mano alla Magistratura contabile per “scardinare” le copiose barrire burocratiche dietro le quali si celano fatti di responsabilità contabile ed amministrativa a carico di agenti contabili, amministratori e dipendenti pubblici; fenomeno assai diffuso ed in continua ascesa come ci mostra continuamente la cronaca contemporanea.
PROSPETTIVE PER IL FUTURO
Quanto detto rende ancor più evidente, sia l’attualità che la rilevanza del giudizio di conto nel panorama degli strumenti a tutela delle risorse pubbliche. La vetustà dello specifico impianto normativo, pur ancora efficiente, ne ha da tempo reso necessaria un riforma che lo
adegui alla mutata realtà della Pubblica Amministrazione ed alla maggior complessità delle regole amministrativo–contabili, consentendo di mantenere effettivo il principio costituzionale della verifica sulla corretta gestione del denaro dei contribuenti e della giurisdizione della Corte sulle responsabilità di chi ha la gestione di denaro e beni pubblici (ex art.103 comma 2 Cost.).
In merito confortanti segnali provengono dalla recente iniziativa assunta dal Legislatore, condensata nella legge delega n.124 del 07.08.2015 in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, nell’art.20 rubricato: “Riordino della procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti”, delega il Governo ad adottare, entro settembre 2016 (55), un decreto legislativo recante il riordino e la ridefinizione della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi innanzi alla Corte dei conti, compresi i giudizi pensionistici, i giudizi di conto ed i giudizi ad istanza di parte.
Tra le linee guida fornite all’Esecutivo (56), per quanto d’interesse, è stato stabilito di:
? adeguare le norme vigenti, anche tramite disposizioni innovative, alla giurisprudenza della Corte costituzionale delle giurisdizioni superiori, coordinandole con le norme del codice di procedura civile espressione di princìpi generali e assicurando la concentrazione delle tutele spettanti alla cognizione della giurisdizione contabile (art.20 lett. a).
In merito si segnala che dall’introduzione del “giusto processo” ex
L. cost. n.2 del 1999, la dottrina si è interrogata sul problema di compatibilità tra l’Ordinamento giudiziario contabile (sia organizzazione giudiziaria che processo contabile) e la sensibilità del giusto processo (ex art.6 Convenzione Europea per i Diritti
55 Il punto comma 6 dell’art.20 della legge, conferisce all’Esecutivo la possibilità, entro due anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo in argomento, altri provvedimenti legislativi analoghi per impartire le disposizioni integrative e correttive che l’applicazione pratica rendesse necessarie od opportune.
56 Che riprendono quelle già fornite con Legge 15 marzo 1997, n.59 in merito alla “(...) riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa", quali in primis:
A) “semplificazione dei procedimenti amministrativi e di quelli strettamente connessi o strumentali ad essi in modo da ridurre il numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti, anche riordinando le competenze degli uffici, accorpando le funzioni per settori omogenei, sopprimendo gli organi... superflui”;
B) “riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti e uniformazione dei tempi di conclusione previsti per procedimenti tra loro analoghi”;
B) “regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo che si svolgono presso diverse amministrazioni o presso diversi uffici della medesima amministrazione”;
O) “riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento dei procedimenti che si riferiscono alla medesima attività, anche riunendo in una unica fonte regolamentare (...) disposizioni provenienti da fonti di rango diverso, (...)”.
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dell’Uomo ed art.111 Cost) con le conseguenti preoccupazioni di legittimazione del sistema (57).
? Disciplinare lo svolgimento dei giudizi tenendo conto della peculiarità degli interessi pubblici oggetto di tutela e dei diritti soggettivi coinvolti, in base ai princìpi della concentrazione e dell’effettività della tutela e nel rispetto del principio della ragionevole durata del processo anche mediante il ricorso a procedure informatiche e telematiche (art.20 lett. b).
In merito si segnala che da alcuni anni la Corte dei conti sta incentivando l’uso degli strumenti informatici nella gestione delle procedure. Tale processo di informatizzazione è culminato nella recente introduzione del sistema informativo per la resa elettronica dei conti giudiziali (c.d. SI.RE.CO.) che, una volta a regime, permetterà di adeguare in toto l’iter operativo del settore conti giudiziali al processo telematico.
? Prevedere l’interruzione del termine quinquennale di prescrizione delle azioni esperibili dal pubblico ministero per una sola volta e per un periodo massimo di due anni tramite formale atto di costituzione in mora e la sospensione del termine per il periodo di durata del processo (art.20 lett. d) – cfr. accenno a pag.22.
? Procedere all’elevazione del limite di somma per il rito monitorio di cui all’articolo 55 del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, concernente fatti dannosi di lieve entità patrimonialmente lesiva, prevedendo che esso sia periodicamente aggiornabile in base alle variazioni dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati (art.20 lett. e) – cfr. specifico paragrafo a pag.16.
? Prevedere l’introduzione, in alternativa al rito ordinario, con funzione deflativa e anche per garantire l’incameramento certo e immediato di somme risarcitorie all’Erario, di un rito abbreviato per la responsabilità amministrativa che, esclusi i casi di doloso arricchimento del danneggiante, su previo e concorde parere del pubblico ministero consenta la definizione del giudizio di primo grado per somma non superiore al 50 per cento del danno economico imputato, con immediata esecutività della sentenza, non appellabile; prevedere che, in caso di richiesta del rito abbreviato formulata in appello, il giudice emetta sentenza per somma non inferiore al 70 per cento del quantum della pretesa risarcitoria azionata in citazione, restando in ogni caso precluso
57 Per una completa trattazione sul tema si segnala il contributo di Agatino LANZAFAME: “L’estensione di competenza del giudice contabile. Le anomalie di un giudice che appare alla ricerca di identità e con un processo di serie minore.”, 28.04.2014, www.leggioggi.it.
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l’esercizio del potere di riduzione (art.20 lett. f) – cfr. citazione a pag.16.
Unificare le disposizioni di legge vigenti in materia di obbligo di denuncia del danno erariale e di tutela del dipendente pubblico denunciante, anche al fine di favorire l’adozione di misure cautelari (art.20 lett. h).
Disciplinare le procedure per l’affidamento di consulenze tecniche prevedendo l’istituzione di specifici albi regionali, con indicazione delle modalità di liquidazione dei compensi, ovvero l’utilizzo di albi già in uso presso le altre giurisdizioni o l’avvalimento di strutture e organismi tecnici di amministrazioni pubbliche.
Riordinare le disposizioni processuali vigenti integrandole e coordinandole con le norme e i princìpi del codice di procedura civile relativamente ai seguenti aspetti (art.20 lett. l):
1) i termini processuali, il regime delle notificazioni, delle domande
ed eccezioni, delle preclusioni e decadenze, dell’ammissione ed esperimento di prove, dell’integrazione del contraddittorio e dell’intervento di terzi, delle riassunzioni anche a seguito di translatio, in conformità ai princìpi della speditezza procedurale, della concentrazione, della ragionevole durata del processo, della salvaguardia del contraddittorio tra le parti, dell’imparzialità e terzietà del giudice;
1) gli istituti processuali in tema di tutela cautelare anche ante
causam e di tutela delle ragioni del credito erariale tramite le azioni previste dal codice di procedura civile, nonché i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile.
? Disciplinare esplicitamente le connessioni tra risultanze ed esiti accertativi raggiunti in sede di controllo e documentazione ed elementi probatori producibili in giudizio, assicurando altresì il rispetto del principio secondo cui i pareri resi dalla Corte dei conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi, siano idoneamente considerati, nell’ambito di un eventuale procedimento per responsabilità amministrativa, anche in sede istruttoria, ai fi ni della valutazione dell’effettiva sussistenza dell’elemento soggettivo della responsabilità e del nesso di causalità (art.20 lett. p) – cfr. a pag.13, riguardo ai poteri istruttori di Magistrato relatore e collegio.
